Sedan 2015 har EU försökt enas om migrationen. Att det har visat sig svårt är en underdrift: Drygt sju år senare har man än-nu inte ett färdigt förslag. Om ett drygt år är det dags för val till EU-parlamentet igen. Frågan är om det kommer att finnas en ny politik på plats tills dess – och hur den i så fall kommer att se ut.
Sommaren 2021 fick Sverige en ny och permanent asyllag på plats. Drygt två år tidigare – den 14 juni 2019 – hade den dåvarande regeringen gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att lägga fram ett förslag på en för Sverige långsiktigt hållbar politik.
EU kämpar fortfarande för att få en ny migrationspolitik på plats. Samtidigt som Sverige drog i handbromsen blev det också uppenbart att EU:s gemensamma asylpolitik, CEAS, inte riktigt fungerade som tänkt. Därför har man sedan 2016 officiellt försökt förhandla fram en ny sådan. Nu är det Sverige som har tagit över ordförandeskapet för EU-rådet och därmed rodret i förhandlingarna om migrationen. I och med Sverigedemokraternas inflytande över regeringens politik har detta skapat oro i de läger som hoppats på Sverige, med sitt internationella rykte om att värna mänskliga rättigheter och allas lika värde. De befarar att det svenska ordförandeskapet istället kommer präglas av en ”högerextrem skugga” som vilar över det.
I det förslag som nu ligger på bordet, ”migrationspakten”, finns det långtgående förslag på att stärka EU:s gränsbyrå Frontex roll och att öka samarbetet (eller ”partnerskapet” – det ord som ofta används i EU:s egna dokument) med tredje länder utanför EU. Till dessa hör Libyen, Marocko, Niger, Etiopien, Somalia och Egypten.
Missnöjet med EU:s partners har vädrats flitigt i över ett decennium. Italien ingick, bilateralt och inte på EU-nivå, ett ”vänskapsavtal” med Libyen år 2009. Avtalet innebar att Italien handgripligen vände på flyktingbåtar som kom från Libyen. Libyerna tog dem sedan tillbaka till land, där flyktingarna liksom i dag riskerade att utsättas för tortyr, sexuellt våld och annan omänsklig behandling. Europadomstolen för mänskliga rättigheter sa 2012 att avtalet bröt mot Italiens internationella åtaganden, i en dom som heter Hirsi Jamaa and others v Italy.
Betalar andra att göra "smutsjobbet"
På sätt och vis har det avtalet – trots att det dömdes ut av Europadomstolen – banat väg för den utveckling som vi ser i dag. Med den skillnaden att metoderna har förfinats. Istället för att fysiskt vända på båtarna, betalar man andra för att göra det. Italien var även pionjärer inom livräddningsinsatser och ledde 2013 operationen Mare Nostrum (på svenska ”vårt hav”) som än i dag är den enda renodlade insatsen för att rädda liv som ett EU-land eller EU har haft på centrala Medelhavet, av många ansett som det dödligaste havet i världen.
Giulia Tranchina, forskare på Human rights watchs Europaavdelning, menar att fokus bör vara på behoven hos dem som flyr till EU för att utnyttja sin rätt att söka skydd istället för på att stoppa dem.
– Vad EU borde göra är att fokusera på att komma åt de länder som bryter mot sina förpliktelser gällade mänskliga rättigheter, som flera av länderna på Balkan gör, bland annat genom olagliga direktavvisningar och våld. EU måste respektera människors rättighet att fly till Europa och söka skydd och man borde fokusera på att förbättra situationen för de som anländer snarare än att öka övervakningen och snabba upp gränsprocedurerna på sätt som inskränker deras rättigheter, säger Giulia Tranchina, och tillägger att flera av de här länderna i dag är flaskhalsar på vägen in till EU och att förhållandena för migran ter där ofta är mycket svåra.
Assisterar flyktingbåtar på distans
Alarmphone är en hotline för migranter som korsar Medelhavet, Egeiska havet och sedan ett drygt år också Engelska kanalen. De har assisterat över 5 500 flyktingbåtar i sjönöd under de drygt åtta år som organisationen har funnits. I dag sträcker sig deras område från Engelska kanalen, via Medelhavet bort till det Egeiska havet mellan Grekland och Turkiet. Volontärer från organisationen svarar på samtal från migranter i sjönöd och kontaktar europeiska kuststaters sjöräddning och frivilligorganisationer.
– 2015 var situationen väldigt svår i centrala Medelhavet men det fanns fortfarande insatser från EU för att rädda liv. Men 2016 ändrades det här och från 2017 har vi sett ett skifte från att ha båtar till att ha luftburen övervakning och också ökad kriminalisering av de organisationer som bedriver sök- och livräddning, säger Matteo* från Alarmphone, som inte vill uppge sitt riktiga namn och är noggrann med att hans nummer inte får delas vidare.
Matteo* från Alarmphone menar att EU:s senaste försök att lösa situationen till havs – den så kallade handlingsplanen för Medelhavet – är en upprepning av sådant som tidigare inte har fungerat. Som att stärka samarbetet mellan EU:s medlemsstater gällande att omfördela och ta emot flyktingarna som räddas till havs.
– Har de någonting nytt? Det känns lite desperat att föreslå samma sak igen och säga att ”vi försöker göra det som har misslyckats i flera år nu”.
”Försvårar livräddning”
Parallellt pågår det försök i Italien att ytterligare kriminalisera frivilligorganisationernas båtar: en ny förordning förbjuder dem att genomföra flera räddningar under ett och samma uppdrag. Giulia Tranchina tror att ”flera människor kommer dö” som en konsekvens av det här, och tillägger att EU måste agera för att Italien ska dra tillbaka förordningen.
– Målet är att göra det svårare för frivilligorganisationer att rädda liv och att hålla dem så långt bort från livräddningszonen som möjligt. Den här förordningen säger att privata räddningsfartyg efter att ha genomfört en räddning måste återvända till den hamn som anvisats och de facto ignorera andra anrop. Detta skulle dock gå emot kapteners skyldighet enligt internationell sjölag att alltid assistera den som är i sjönöd. Det bryter mot sjölag och mänskliga rättigheter, men också EU-lag och den italienska konstitutionen. Det är inte bara olagligt utan också omoraliskt, säger Giulia Tranchina.
Den femte januari skrev 18 sjö-räddande frivilligorganisationer under ett öppet brev om den nya förordningen, där de kräver att den ska upphävas.
Ny gemensam politik
EU-kommissionen lade i september 2020 fram ett förslag på ny gemensam migrationspolitik. Den så kallade migrationspakten är tänkt att ersätta det nuvarande systemet, CEAS (se faktaruta). Pakten bygger på fyra olika pelare som ska utgöra en ”heltäckande” politik: från effektivt gränsskydd, via en effektiv asylprocess till ett effektivt återvändande. Därtill ett fördjupat samarbete med tredje länder utanför EU och en utökad roll för EU:s gränsbyrå Frontex, som varit i kris sedan 2020.
Jonas Grimheden är chef för Frontex avdelning för grundläggande rättigheter sedan sommaren 2021, och förstår skepsisen som flera människorättsorganisationer och rapporter i media har uttryckt. Hans företrädare har enligt en uppmärksammad rapport från EU:s antikorruptionsbyrå OLAF frysts ut och jämförts med ”röda khmererna”. Hon ska också, enligt rapporter, ha förhindrats att ta del av information.
– Processerna ändrades våren 2021 så att det juridiskt inte går att dölja information från mig, eller den roll jag har. Det står uttryckligen i stadgarna att jag ska ha tillgång till allt, säger Jonas Grimheden.
Din företrädare blev enligt tidigare medierapporter förbisedd i vissa avseenden. Bland annat så avrådde hon Frontex från att skicka förstärkning till Grekland efter att Turkiet ”öppnade gränsen” i mars 2020, men man valde att göra det ändå. Skulle det inte gå att ignorera dina råd på samma sätt i dag, i och med det utökade mandatet?
– Både ja och nej. Min roll är fortfarande rådgivande och i stort så kan jag ge råd och säga vad jag tycker, men sedan är det upp till styrelsen och direktören. Om de inte följer mina råd, men att det senare visar sig att jag hade rätt, blir det väldigt problematiskt för byrån om de har valt att agera fel.
Ett styrelsebeslut från i juli 2022 gör det också mycket svårare för Frontex ledning att dra ut på tiden innan de agerar.
– Sedan juli 2022 är direktören och styrelsen tvingade att reagera på mina råd inom 15 eller 30 dagar beroende på hur brådskande det är. Förut kunde de låta tiden gå, säger Jonas Grimheden.
Har inga båtar i Medelhavet
Sedan i mars 2019 har EU inte längre några fartyg på Medelhavet som kan rädda liv. Istället övervakas havet från luften. Human rights watch och Border forensics har riktat skarp kritik mot EU:s drönare, som man menar bidrar till att människor skickas tillbaka till tortyr i Libyen. I augusti riktade de båda organisationerna skarp kritik mot EU och anklagade EU för att vara medskyldig till övergrepp på flyktingar i Libyen. I december följde de upp med den interaktiva rapporten Airborne complicity – Frontex aerial surveilliance enables abuse där de noga går igenom och återskapar olika incidenter där Frontex drönare ska ha bidragit till ”våldscykeln” i Libyen.
– Ungefär en halvtimme efter att vi åkte … hörde vi en drönare över våra huvuden … den gjorde ett tydligt ljud, wzzzz wzzz. Alla blev rädda. Sen var det tyst i flera timmar. Sen såg vi drönaren igen mitt på dagen, den stannade i ungefär fem minuter, gjorde en cirkel eller två över våra huvuden. Två timmar senare kom en båt – det var libyerna, berättar Abu Laila, en 28-årig syrier, i rapporten.
Hämtades av libyerna
I rapporten går HRW och Border Forensics i detalj igenom vad som hände den 30 juli 2021, en dag med många flyktingbåtar i centrala Medelhavet som fångades in av libysk kustbevakning. De har använt data från officiella och öppna källor, drone and plane flight tracks tillsammans med information från frivilligorganisationerna Sea-Watch och Alarmphone, en hotline för flyktingar som korsar medelhavet, samt intervjuer med överlevare. Flygdata från Frontex Heron-drönare visar att den sannolikt flög över minst två av flyktingbåtarna som libyerna hämtade tillbaka den dagen.
Sea-Watchs fartyg Sea-Watch 3 befann sig av en slump nära en av båtarna när de fångades in av libyerna, efter att Frontex baserat på datan från drönaren underrättat dem. Sea-Watch 3 hade, trots att de befann sig nära, inte fått någon notis från Frontex om att det fanns en båt i sjönöd.
Giulia Tranchina på HRW berättar att de försökte kräva ut information från Frontex och EU under FOI-lagen (freedom of information act) om händelserna i Medelhavet den 30 juli 2021. Men alla förfrågningar avslogs.
– Vi gjorde ett väldigt stort antal förfrågningar. Men det har förekommit vad som tycks vara en allmän vägran att dela med sig av relevant information till oss, säger Giulia Tranchina.
”Får tyngd i diskussionen”
Matteo* från frivilligorgansiationen Alarmphone menar att samarbetet med tredje länder är det enda ”kortet EU kan spela som gör skillnad” i den bemärkelsen att färre migranter kommer. Därför vill man få ”ännu fler länder att kontrollera migration å Europas vägnar”. I detta blir Frontex en ”central aktör”.
– Vi kallar det för ”externalisering” av gränserna, när EU får auktoritära regimer att göra smutsjobbet åt dem. Detta är definitivt en strategi som man kommer att fortsätta använda sig av framåt. Problemet är att det gör Europa beroende av auktoritära regimer som har ett intresse av att tillåta en viss rörelse över exempelvis Medelhavet för att pressa EU och se till att det ekonomiska flödet fortsätter. Libyen och Turkiet får verklig tyngd i diskussionen om migration i och med EU:s besatthet av att stoppa den. De här partnerskapen kommer alltid vara instabila eftersom man jobbar med auktoritära regimer. EU tvättar händerna rena och inte är direkt involverade, även om de är centrala, säger Matteo*.
Ett "enkelt beslut"
Jonas Grimheden betonar att Frontex ”definitivt inte bidrar till att köra några båtar tillbaka till Libyen”. Några av hans 60 anställda människorättsövervakare är regelbundet med i övervakningsrum och ser hur Frontex drönare och flygplan rör sig Medelhavet för att se till att det inte förekommer några brott mot mänskliga rättigheter. Men i enstaka fall kan det förekomma att de bidrar till ”fel resultat”.
– Ett exempel är om vi från luften på flera hundra meters höjd ser en båt som vi tror är i sjönöd och kommer sjunka. Den kanske tar in vatten och det är för mycket människor i den. Då följer vi internationell sjölag och det är att meddela alla kuststater att de måste bidra med sjöräddning, i det ingår också Libyen och Tunisien. Om det är libysk kustbevakning som kommer så kommer de här människorna komma tillbaka till Libyen. Då kan man säga att Frontex bidrar till att människor kommer tillbaka till vad jag förstår är mycket omänskliga förhållanden, i häkten och fängelser. Men samtidigt tycker jag att det är ett väldigt lätt beslut för om båten hade sjunkit hade människorna dött. Då är det enkelt för mig att ta beslutet att rädda dem.
Det är många som har räddats som säger till människorättsorganisationer att de hellre skulle dö än komma tillbaka till Libyen. Vore det inte bättre om EU och Frontex hade egna fartyg och kunde rädda människor?
– Det tror jag hade varit bra, och EU har haft båtar i Medelhavet förut. Men då menar medlemsstaterna att det har alldeles för stark dragningskraft och har som effekt att det lockar migranter.
Det finns väldigt mycket forskning som gång på gång har tillbakavisat det argumentet. En rapport som tidigt slog hål på det argumentet var ”Blaming the rescuers” från 2017, skriven av Lorenzo Pezzani och Charles Heller, vid Goldsmiths universitet i London.
– Jag har inte läst all forskning men jag har svårt att tro att det skulle bidra så mycket, ja. Men om någon skulle få välja mellan att dö nu eller ha chansen att försöka åka över Medelhavet en andra gång så skulle alla ta chansen att göra om det, säger Jonas Grimheden.
Det är ett populärt argument bland dem som är kritiska till att ta emot flyktingar att livräddningsinsatser skulle locka fler att ta den farliga vägen över Medelhavet. De livräddande fartygen skulle enligt dessa påståenden vara en ”pull-faktor”. Matteo Villa, tankesmedjan ISPI, är en av flera forskare som på senare tid har undersökt sambandet mellan antal båtflyktingar och livräddande fartyg vid upprepade tillfällen.
”Data ljuger inte. En rapport från Frontex påstår att frivilligorganisationer var ’pull-faktorer’ mellan den första januari och 18 maj 2021. Så jag kollade upp det. Migrantbåtar som avgick med frivilligorganisationer i sök- och livräddningszonen: 125 per dag. Utan organisationer: 135 per dag. Spektakulärt”, skrev Matteo Villa på Twitter i november.
Syre har tidigare pratat med Europaforskaren Matteo de Bellis på Amnesty, som inte har sett rapporten Italien hänvisar till från Frontex.
”Fokus blockera flyktingar”
Men den nya migrationspakten misslyckas med att föreslå den sök- och livräddningsinsats i centrala Medelhavet som det finns ett skriande behov av, något som oroar HRW. Det finns inte heller någon plan för hur flyktingar ska tas om hand efter att ha räddats eller något förslag på säkra vägar in till EU. FN:s kontor för mänskliga rättigheter, OHCHR, har också uppmanat EU att göra mer för att rädda liv och betonat vikten av att stötta frivilligorganisationerna.
– Det är mycket fokus på återvändande och inget på lagliga och säkra vägar för att söka asyl. Många element är problematiska och oroande och kommer inte vara effektiva. Fokus i pakten är på att blockera flyktingar och att övervaka gränserna. Reformen av the Schengen border code riskerar också att öka risken för etnisk profilering och rasprofilering, säger Giulia Tranchina.
Hon menar att grunden för pakten bygger på två felaktiga antaganden.
– Man utgår från att människor som kommer till EU inte är i behov av skydd och att det går snabbt att avgöra om någon har skyddsskäl. Men de flesta som söker asyl i EU beviljas någon slags skydd. Snabba asylprocesser vid gränserna är inte säkra och leder inte till effektiva beslut, i motsats till vad pakten antyder. Att enbart nationalitet ska avgöra om någon inte behöver skydd är olagligt och leder till osäkra beslut. Medan majoriteten av alla från ett visst land kan vara en ”ekonomisk migrant” kan någon annan ha individuella skyddsskäl och riskera personlig förföljelse. Barns rättigheter riskerar också att kränkas, säger Giulia Tranchina.
”Växande Frontex oroar”
Giulia Tranchina menar att Frontex växande roll oroar i ljuset av de problem som byrån fortfarande kämpar med. Hittills finns det enligt henne inte några bevis för att Frontex närvaro vid gränserna har haft en positiv effekt.
– Frontex närvaro i centrala Medelhavet skulle kunna vara till väldigt stor hjälp om de när de ser en båt i sjönöd använde sin luftburna övervakning till att informera alla privata fartyg tillhörande frivilligorganisationer och kommersiella fartyg, samt alla kuststater, Italien, Malta och Grekland, som är skyldiga att bedriva livräddning i området. Och att deras drönare eller plan stannar kvar i luften ovanför båten tills de ombord kan räddas, säger hon. Hon tillägger att Frontex borde se till att människor som räddas i centrala Medelhavet kommer i land i en säker hamn. Att koordinera med Libyen, där brotten mot flyktingars mänskliga rättigheter är otaliga, ska bara ses som en absolut sista utväg om det är en akut siuation och inte finns något alternativ.
”Finns två alternativ”
Bernd Parusel vid Svenska institutet för europapolitiska studier (SIEPS) argumenterar i en text publicerad i EUObserver för att Frontex har två alternativ i fråga om hur de ska agera om och när de ser att landet de arbetar i bryter mot mänskliga rättigheter. Antingen så kan de dra sig ur landet, något man har gjort i Ungern och som många har argumenterat för borde ske också i Grekland. Det andra alternativet – som Parusel menar skulle kunna vara mer effektivt – är att göra det motsatta och istället engagera sig så mycket de kan för att försöka förhindra kränkningar, och om inte annat går, dokumentera dem.
”Om Frontex drar sig ur kan de hålla sitt register renare, men är det ett önskvärt scenario för människor som försöker korsa EU:s gränser? Vad skulle hända om Frontex inte var närvarande?” frågar sig Bernd Parusel i artikeln.
”Frontex närvaro positiv
Jonas Grimheden är övertygad om att Frontex närvaro är övervägande positiv. Där Frontex är närvarande får han och hans 60 övervakare av grundläggande rättigheter tillträde. Jonas Grimheden tror att mänskliga rättigheter både är möjligt och nödvändigt att följa för Frontex.
– En professionell europeisk gräns och kustbevakning måste respektera mänskliga rättigheter. Mänskliga rättigheter är inte en motvikt till säkerhet utan är en del av en säkert gränsskydd.
Han påpekar att Frontex tillväxt och expansion till länder utanför EU, som sannolikt kommer öka ännu mer de kommande åren, för med sig nya utmaningar.
– Frontex expanderar till fler och fler länder utanför EU, så mitt kontor måste också öka i takt med det och bli bättre på att använda de verktyg som finns för att se till att allt går rätt till och kanske uppfinna nya verktyg också. EU utvärderar regelbundet lagstiftning och en sådan process har nu inletts vad gäller Frontex. Där har jag föreslagit en rad förändringar men vi får se vad som till slut antas. EU är dock inte den enklaste organisationen att förändra så man får ha ett visst mått med realism. Sedan handlar det också om vad medlemsstaterna går med på och många länder i EU är enormt konservativa politiskt.
Två skandaler
Frontex tidigare direktör Fabrice Leggeri avgick i maj 2022. Aija Kalnaja tog tillfälligt över posten, och den 20 december blev efterträdaren Hans Leijtens officiellt utsedd. Leggeri avgick efter två år av skandaler, där delaktighet i olagliga direktavvisningar (push-backs) i Egeiska havet mellan Grekland och Turkiet ses som den allvarligaste. Det har också förekommit problem med systemen för att rapportera allvarliga händelser och stora frågetecken kring lobbyism.
Läs mer:
200 människor skickades tillbaka men Grekland nekar
Forskare: Outforskade möjligheter kan hålla Frontex ansvarigt
Amnesty: ”Frivilliga livräddare fyller tomrum skapat av EU”
EU:s revisionsrätt: EU:s gränsbyrå Frontex misslyckas med sitt uppdrag
EU:s ministrar i nya diskussioner om migrationen
Sverige kan avgöra EU:s migrationspakt
Fransk kritik mot Italien: räddningsbåt med migranter avvisades
EU storsatsar på Frontex: ”Mänskliga rättigheter existerar inte vid gränsen”
