Det är ställt utom rimliga tvivel att Frontex har brutit mot en mängd regler i en uppsjö olika regelböcker: internationell- och EU-lag, sina egna stadgar och Europakonventionen. I maj avgick den hårt kritiserade chefen Fabrice Leggeri efter en längre tids kritik.

I början på oktober läckte EU:s antikorruptionsbyrå, OLAF:s, rapport som dittills varit hemlig för alla utom en mycket liten klick. Den bekräftade tidigare spekulationer om hur illa ställt det varit med myndigheten. 

– Det framträdde tydligt i den läckta OLAF-rapporten att Frontex personal verkligen har tänkt på hur de skulle manipulera reglerna och undanhålla information – enligt rapporten diskuterade de sådana frågor i sms med varandra, säger Laura Salzano, som skriver en avhandling om Frontex vid Barcelona universitet och tidigare har arbetat som politisk rådgivare i EU-parlamentet.

"Ignorerar grundläggande rättigheter"

Jane Kilpatrick, som fram till nyligen arbetade på vakthunden Statewatch, har följt Frontex i över tre år. I och med att OLAF-rapporten läckt så vet ”alla” hur det står till med Frontex. Men trots det händer det inte så mycket. Frontex får köra på.

– Det mesta av det som OLAF-rapporten tar upp var redan känt för oss som följer Frontex. Men det som är en stor grej och som rapporten synliggjort är att vi har en EU-byrå som så totalt ignorerar grundläggande rättigheter och inte följer protokoll. Många organisationer har kontaktat Frontex med information de tyckt har varit problematisk. Men de har fått svaret att det antingen inte fanns tillräckligt med bevis eller att informationen har var felaktig, säger Jane Kilpatrick, och fortsätter:

– OLAF-rapporten dokumenterar att det fanns trovärdiga bevis som Frontex inte har tagit hänsyn till. Det är mycket auktoritärt och det var nytt för mig, säger Jane Kilpatrick, och påpekar att namn i den kopia av rapporten som Der Spiegel och Fragdenstat har läckt fortfarande är hemliga. Men för den insatte går det att lista ut vem som är vem.

EU-parlamentet godkände inte budgeten

Kort efter att OLAF-rapporten läckte röstade EU-parlamentet om Frontex budget. Parlamentet röstade emot att godkänna budgeten – en mycket viktig signal om att man inte är nöjd. Att inte godkänna budgeten är EU-parlamentets sätt att säga att man inte tycker att Frontex har använt budgeten på det sätt som den skulle användas.

– Det parlamentet röstar om är om budgeten har använts ändamålsenligt. Men det är en politisk omröstning som inte leder till någon konkret åtgärd. Det första steget i processen är att en budget tilldelas: den här summan pengar ska den här myndigheten få för att göra det här. Efter att budgeten har spenderats röstar EU-parlamentet för att godkänna eller inte godkänna budgeten, förklarar Laura Salzano, och fortsätter:

– EU-parlamentet har tre alternativ: att godkänna, inte godkänna eller att skjuta upp omröstningen på grund av att någonting har hänt. Vilket man gjorde tidigare i år.

Omröstningen handlade om budgeten för 2020. Efter det har EU-parlamentet godkänt en stadigt växande budget för 2021, 2022 och 2023. Byråkratin inom EU rullar mycket sakta. Frontex tillförordnade direktör Aija Kalnaja sa efter omröstningen att hon trots att budgeten inte godkändes ”är stolt över allt myndigheten har gjort de senaste månaderna för att implementera de olika rekommendationer” som föreslagits och beordrats. ”Vi kan inte låta oss bli avskräckta utan måste fortsätta framåt för det vi gör är viktigt för hela Europa,” fortsatte hon. 

"Problemen" blev uppenbara 2020

2020 var året då kritiken mot Frontex började hopa sig, efter att Turkiet ”öppnade gränsen” till EU och tusentals flyktingar anlände. EU-kommissionen beslutade sig för att stötta Grekland med Frontex-personal, fartyg och helikoptrar. Syre har beskrivit utvecklingen i början på 2020 i ett längre reportage som finns att läsa här. Exakt vad som händer härnäst vet kanske ingen, menar Laura Salzano.

– Vi vet att det pågår olika processer för att stämma Frontex. Men EU-kommissionen tycks inte vilja gå vidare. Kommissionär Ylva Johansson har sagt att hon tycker att Frontex har tagit fullt ansvar och agerat på de problem som funnits, säger Laura Salzano.

Den 17 oktober, ett par dagar efter att OLAF-rapporten läckte, kommenterade Ylva Johansson den. Hon hade blivit ”chockad” när hon läste den, men fortsatte med att säga att hon är övertygad om att Frontex har gjort de förändringar som man ålagts.

Laura Salzano menar att det är problematiskt att det är så svårt att hålla Frontex ansvarig. Hon får medhåll av flera andra experter som Syre har pratat med: den samlade bilden är att det i princip är omöjligt, även om det inte betyder att försök inte fortgår. Jane Kilpatrick menar att hela strukturen är uppbyggd för att göra det svårt att ifrågasätta och utkräva ansvar. 

Syre har inför den här artikeln också pratat med Valentina Azarova, doktor i internationell lag, som säger att Frontex ”orsakar stor skada”. Hon menar att den läckta OLAF-rapporten är bland det bästa som har hänt för att närma sig rättvisa. Valentina Azarova är tillsammans med flera andra jurister och experter en del av De:border – Migration justice collective, som genom att använda sin juridiska expertis slår an ett bredare perspektiv och har som syfte att hålla EU ansvarig för sin migrationspolitik. De har flera pågående juridiska processer för att bringa rättvisa både på individnivå och strukturell nivå. Organisationen Front-Lex arbetar också för att bringa rättvisa till de som fått sina rättigheter kränkta av Frontex.

"Räcker inte"

Varken Jane Kilpatrick eller Laura Salzano tror att de åtgärder som Frontex efter alla rapporter tvingats vidta räcker. Fabrice Leggeri, den tidigare chefen, avgick i maj. Man har också anställt 40 personer som ska arbeta med mänskliga rättigheter (i OLAF:s rapport framkommer det tydligt hur dessa hånats och häcklats av andra anställda). Men att ändra en företagskultur, eller myndighetskultur, är sannolikt svårare än att sparka en person. Enligt OLAF:s rapport var inte de som arbetar med mänskliga rättigheter inom Frontex en del i gänget utan mer eller mindre någon slags vänsteraktivister.

Liksom OLAF hade rätt att bestämma att rapporten skulle förbli hemlig för allmänheten, har Frontex rätt att bestämma över interna dokument som tillhör dem.

– Ägaren till dokumentet har rätt att bestämma om de ska delas eller inte. Men när det kommer till mänskliga rättigheter och sådant som kan ha stora och avgörande konsekvenser bör det finnas någon utomstående, oberoende mekanism som bestämmer, säger Laura Salzano.

Hon menar att det tydligt framkommer att anställda på Frontex har manipulerat information och diskuterat hur de ska undvika att dela den. Enligt Frontex stadgar är grundregeln är att all information ska offentliggöras – men detta följs inte. Det finns visst utrymme för Frontex att undanhålla information om det är av säkerhetsskäl eller för att skydda någon individ. Men detta utrymme missbrukas och istället har Frontex gjort det till en regel att göra undantag av ”säkerhetsskäl”. 

Frontex har växtvärk

Men trots allt som har hänt kring Frontex så fortsätter tillväxten. Frontex, som har funnits sedan 2004, fick utökat mandat först 2016 och sedan igen 2019. I och med det nya mandatet 2019 – precis innan problemen skulle börja hopa sig och komma till allmän kännedom – ska Frontex bygga upp en stående styrka med gränsvakter. Dessa ska år 2027 vara 10 000 till antalet. EU-kommissionen som helhet har 30 000 anställda.

Men tillväxten har inte lyckats följa den snabba takt som det var tänkt.

– Det går definitivt långsammare än vad som var avsett. Målet var att 2024 ha omkring 7000 personer anställda i den stående styrkan. Nu är det lite över 1000 som har anställts och utbildats färdigt. Det är fortfarande många – men det följer inte den ursprungliga planen. De gick också ut och sa, delvis för att rättfärdiga projektet, att det skulle vara en mycket professionell och erfaren styrka men de har haft stora problem med rekryteringen. Många är yngre och mer ”juniora” än vad de gjort gällande att vakterna i den stående styrkan skulle vara, säger Jane Kilpatrick.

Var tanken att det skulle vara ett prestigefullt arbete, och att erfarna gränsvakter och andra med relevant erfarenhet från olika EU-länder skulle lockas att söka?

– Ja exakt, men det har varit stora problem med både rekrytering och själva utbildningen. En del har anställts men sedan har träningen dröjt och de har hoppat av. Så de har förlorat på den här något oprofessionella starten. Jag skrev om det här för Statewatch efter att ha tagit del av interna dokument där det diskuterades hur processen med att anställa och utbilda gränsvakter som ska arbeta i den stående styrkan inte har gått som tänkt.

Politico beskrev i januari 2021 processen för att rekrytera nya gränsvakter som ”kaotisk”. Enligt Statewatch var styrelsen mycket bekymrad över den långsamma takten. 

Outforskade möjligheter för att öka insynen

Laura Salzano menar att mer kan göras för att dels öka EU-parlamentets insyn, men också för att hålla Frontex ansvarig. Frontex styrelse består av varje EU-lands gränspolischef och två representanter från EU-kommissionen. Parlamentet – EU:s enda demokratiskt valda politiker – är inte representerade här. Trots att parlamentet ska ha insyn i Frontex arbete och dessutom bestämmer över budgeten.

Laura Salzano argumenterar för att EU-parlamentet liksom EU-kommissionen ska vara med i styrelsen. Hon trycker också på den – hittills – outnyttjade möjligheten som varje lands parlament i EU har att tala med och utkräva ansvar av var lands representant i styrelsen. I Sveriges fall är det gränspolischef Patrik Engström eller någon annan representant från gränspolisen.

– Nationella parlament, representanter från ett folkvalt parti, kan sätta press på ”sin” person i Frontex styrelse. Ett andra sätt – som inte heller nyttjas idag – är att utöva budgetkontroll. Medan majoriteten av Frontex budget kommer från EU kommer sex procent från EU- och Schengenländerna och de har rätt att veta hur deras pengar används, säger Laura Salzano.

Ett tredje sätt är att göra som man redan gör inom Europol, EU:s byrå för gemensam brottsbekämpning. EU-parlamentariker och nationella parlament har bildat en grupp som varje år får förhöra styrelsen eller den verkställande direktören. Information ska också delas löpande så insynen i vad som händer inom Europol ökar. Att öka EU-parlamentets insyn i Frontex verksamhet skulle fylla en ”demokratisk lucka”.

– Det är det minst effektiva sättet – enligt de jag har pratat med. Men det är också bättre än inget och det är absolut genomförbart också för Frontex, säger Laura Salzano.

Läs också:

Amnesty: ”Frivilliga livräddare fyller tomrum skapat av EU”

EU:s revisionsrätt: EU:s gränsbyrå Frontex misslyckas med sitt uppdrag

EU:s ministrar i nya diskussioner om migrationen 

Sverige kan avgöra EU:s migrationspakt

Fransk kritik mot Italien: räddningsbåt med migranter avvisades

EU storsatsar på Frontex: ”Mänskliga rättigheter existerar inte vid gränsen”