Var sjätte person i världen fick kontantstöd utbetalat till sig under coronapandemin. Det är den största reformen av kontantstöd som någonsin skett i historien. Vissa länder har valt att behålla en del av de nya skyddsnätens maskineri. Men inte alla – trots att det finns mycket att lära, konstaterar Världsbanken i en ny rapport.
Aldrig någonsin har så mycket ekonomiskt stöd delats ut på samma gång som under coronapandemin. Hela 1,36 miljarder människor fick åtminstone ett kontantstöd någon gång under perioden.
Kan alla dessa förändringar ha påverkat världens sociala stödsystem i grunden? Den frågan ställs i den nya rapporten Cash transfers in pandemic times, skriven av en ekonom från Världsbanken. Han har sammanställt över 40 utvärderingar som handlar om effekterna av de ekonomiska stödinsatser som drogs i gång under pandemin. Rapporten tar upp allt ifrån hur mycket folk blev hjälpta av pengarna till hur kontantstöden finansierades.
Så många blev hjälpta
Det fanns olika orsaker till att stater betalade ut pengar till sina befolkningar. En var att få igång konsumtionen. En annan anledning var att minska fattigdomen.
I 13 länder fick hela befolkningen kontantstöd för att få igång konsumtionen. Japan delade exempelvis ut pengar till sina 125 miljoner invånare.
En mindre andel fick kontantstöd i Nordamerika och Östasien. Där tilldelades i snitt hälften av befolkningen kontantstöd.
I Afrika fick bara var tionde kontantstöd. Undantag är Gambia och Sudan, där var femte fick kontantstöd – trots att de är låginkomstländer.
I snitt fick folk kontantstöd i 4,5 månader. Nästan överallt var det osäkert för folk om kontanstöden skulle förlängas eller inte. Besluten togs ofta i sista minuten. Till exempel fick befolkningen i Indonesien veta att utbetalningarna skulle förlängas en månad innan det första stödet var på väg att upphöra. De allra flesta personer i världen fick bara en period med kontantstöd.
Samtidigt betonar rapportförfattarna att osäkerheten inte var så konstig. Smittspridningen under coronapandemin var högst oberäknelig. Det gjorde att regeringarna inte alltid kunde avgöra förrän väldigt kort inpå om de skulle fortsätta med kontantstöden eller inte.
Jämfört med innan pandemin var kontantstöden väldigt generösa. I snitt låg de på 80 procent av medianinkomsten i låginkomstländer och 35 procent i övre medelklassområden. Samtidigt var kontantstöden för låga för de flesta människor, jämfört med deras tidigare inkomster, vilket var ett problem för dem som tvingades låsa in sig under lockdowns utan möjlighet jobba.
Färre – eller inga – kontroller
För att få ut den ekonomiska hjälpen till befolkningen behövde staterna förenkla sitt sociala skyddsnät. Det skedde på flera olika sätt. En del använde sig av sitt nuvarande skyddsnät och höjde summorna i det.
Andra länder lättade på kriterierna för att fler personer skulle tillåtas få pengarna. I till exempel Nordmakedonien dubblerade nästan antalet mottagare av landets försörjningsstöd på det viset. I Västbanken och Gaza släpptes människor in till sociala stödprogram trots att de tidigare bara hade stått på väntelistan.
Det finns även exempel på att myndigheterna minskade på kontrollerna. Folk behövde inte i lika hög grad som tidigare rapportera in sin inkomst eller hur mycket tillgångar man hade. I exempelvis Colombia delades pengar ut till folk som tidigare hade misslyckats med att uppfylla kriterierna för att få det ekonomiska stödet.
Detta kan leda till en ökad förståelse för ”hur man kan minska de hinder som utsatta familjer och ungdomar upplever när de försöker få stöd från villkorade kontantöverföringar”, uppger en av forskarna i studien.
Andra sätt att förenkla systemet var att sluta dela ut matkassar eller kläder och istället börja med kontantstöd, eftersom det var lättare att administrera.
Det absolut vanligaste bland kontantstöden var att dela ut pengarna utan några som helst villkor. Hela 89 procent av kontantstöden var ovillkorade, står det i rapporten.
Det betyder dock inte att skepticismen försvann mot att dela ut pengar till folk utan några som helst villkor, vilket är ett av kriterierna för definitionen på basinkomst, även kallat medborgarlön.
Till exempel Ungern har djupt rotade föreställningar om att inte dela ut pengar till folk som inte arbetar. Av den anledningen utvidgade landet sina arbetsmarknadsprogram så att dessa tog emot fler arbetslösa som därmed kunde få del av pengarna.
Folk med låga elräkningar fick pengar
För att ta reda på vilka människor som behövde kontantstöden använde sig staterna av bland annat arbetsmarknadsregister och skattesystemet.
I Guatemala använde sig staten av folks elräkningar för att kunna identifiera vilka som hade behov av pengarna. De som hade en elförbrukning på mindre än 200 whz i områden som hade bra elförsörjning fick stödet. Hela 90 procent av mottagarna hittades på det viset.
Men det fanns också exempel på där folk själva fick registrera sig eller där man uppmuntrade till nyregistreringar. I många länder registrerade sig mottagarna online. I Kinshasa användes anonymiserad data från privata mobiltelefonföretag.
Pengarna delades ofta ut på digitala sätt. I Brasilien drog den statliga banken Caixa economica i gång en app från vilken de kunde betala ut pengar till 14 miljoner konton. I Ecuador tilläts mataffärer och apotek att dela ut kontantstöden.
Men de digitala systemen nådde inte alla. I Indien, som delade ut kontantstöd till 200 miljoner, hade exempelvis kvinnor, som var illitterata och bodde i ett hushåll där ingen hade mobiltelefon, svårt att få pengarna på digitala sätt. Sannolikheten för att de skulle få kontantstöden genom digitala vägar låg på bara 1–3,9 procent. Därför är det viktigt att ha flexibla system, konstaterar Världsbanken.
Pengar togs från försvaret och olja
Världens skuldsättning ökade under coronapandemin. En orsak var att staterna använde sig av belåning och underskott i sina budgetar för att kunna skapa de akuta sociala stöden. Enligt en studie av IMF finansierades insatserna till 38 procent genom just statsskulder och budgetunderskott.
Men en annan studie visar att de flesta stater höll sig inom sina budgetar. De överförde pengar från befintliga budgetar och omfördelade i budgetarna. I till exempel Östtimor användes pengar från den nationella oljefonden, i Ukraina struntade man i en planerad folkräkning och i Kenya användes pengar som skulle ha gått till ett infrastrukturprojekt. Albanien tog 18 miljoner från försvarsbudgeten och lade i stället på arbetslöshetsförmåner och socialt stöd.
En annan källa till finanseringen var beredskapsfinansiering. En del länder hade vid tidigare kriser och klimatkatastrofer byggt upp fonder som skulle användas vid liknande situationer i framtiden. Exempelvis hade Sierra Leone startat ett program där 12 000 hushåll kunde få pengar via mobilen. Det hade skapats på grund av ebolautbrott och översvämningar, och kom till användning nu. Vissa stater hade även extrabudgetar.
En annan källa till finansering var privata donationer. Inom islam är det tradition att ge en viss procent av sin inkomst till allmosor som ska användas till goda ändamål. Det så kallade Zakat-systemet bidrog till finansiering av åtminstone elva åtgärder. I exempelvis Egypten fick 30 000 informella arbetare 110 dollar under fyra månaders tid tack vare Zakat. I Kuwait bidrog deras Zakat-fond till att 312 000 statslösa personer och migranter fick stöd i natura och pengar. Och i Indonesien tog den centrala Zakat-myndigheten emot inbetalningar via QR-koder, e-plånböcker och bitcoins för att sedan skapa en crowdfunding-plattform för det ekonomiska stödet.
Ledde till ökad konsumtion?
I de länder där hela befolkningen fick kontantstöd som ett sätt att öka konsumtionen, tycks det som att 40 procent av pengarna användes upp. Resten lade befolkningen på exempelvis sparande eller att avbetala lån.
Tidigare forskning visar att människor tenderar att använda upp pengarna i högre grad om pengarna delas ut på ett tydligt sätt, till exempel via kontantcheckar eller en summa som syns på kontot.
Om pengarna ges i form av skatteavdrag är det inte lika tydligt för folk att de har fått summan, och därför är det mindre troligt att de konsumerar upp den.
Permanenta förbättringar
Vissa forskare pekar på att coronakrisen ledde till en ny syn på sociala skyddsnät. Den satte ljuset på strukturella skillnader, hål i skyddsnätet och lyfte frågan på en högre nivå om hur framtidens ekonomiska stöd skulle utformas.
Det finns också exempel på bestående förändringar efter corona. Tydligast är kanske Togo som har byggt upp ett socialt skyddsnät som inte existerade innan pandemin. Flera centralbanker är numera beredda att börja dela ut kontantstöd om en ny kris uppstår, och i Sydafrika har frågan om kontantstöd och basinkomst kommit upp på den politiska agendan.
Rapportförfattaren härleder även införandet av USA:s nya barnbidrag till pandemin.
Därtill har exempelvis Brasilien infört det ekonomiska stödet på en mer permanent nivå, och man har dessutom förflyttat utbetalningarna till digitala bankkonton.
Även Island, Nya Zeeland och Moldavien har antingen höjt utbetalningarna, eller beslutat att de ska göra det, uppger rapporten. Litauen har höjt nivån på det ekonomiska stödet, samt lättat på kriterierna för att beviljas det.
Lärdomarna från corona har även använts för att förbättra rutinerna i de sociala stödsystemen. I till exempel Kosovo, Honduras, Rwanda och Egypten görs nu registreringar digitalt.
Att coronapandemin haft påverkan på det sociala skyddsnätet stämmer in på tidigare forskning vid kriser. Den visar att exempelvis vid utbrott av SARS och ebola har skyddsnät och skattesystemet justerats.
Men också återgång
Samtidigt menar andra forskare att insatserna under covid bara var tillfälliga i många stater. I exempelvis Brasilien ledde insatserna under corona till att fattigdomen minskade från 23 miljoner människor till 9,8 miljoner människor. Men i början av 2021 var nästan 27,7 miljoner fattiga återigen.
Många stater förändrade inte sina omfördelningssystem i grunden, utan tog bara till tillfälliga åtgärder som passade ganska väl in i hur välfärdssystemen redan var utformade. I de länder i Afrika som redan var positiva till omfördelningsreformer skedde förändringar, men inte i de länder där koalitionerna var negativa till sådana förändringar, så där skedde ingen bestående förändring.
Rapporten avslutas med att världens länder nu står inför flera val. Antingen väljer de att strunta i den nya kunskap som länderna har fått genom coronapandemin och de nya sociala stödinsatserna som testades då.
Eller så tar staterna vara på denna nya kunskap för att utvecklas till bättre välfärdsstater. Paralleller dras till utvecklingen efter andra världskriget då många länder började bygga upp de system med socialförsäkringar och ekonomiskt bistånd som dagens välfärdssystem bygger på.
Läs mer:
Corona öppnade upp världens ögon för ”basinkomst”
