I början av veckan presenterade regeringen ett förslag om att avsätta 333 miljoner kronor 2024 för särskilda exportkreditgarantier för svenska företag som handlar med Ukraina. Av dessa ska 300 miljoner kronor årligen tas från biståndsbudgeten fram till 2026. Exportkrediter är en form av garantier som fungerar som en försäkring på lån eller investeringar, och till vilken företag betalar en premie när de investerar i länder som anses särskilt riskfyllda. Eventuella förluster täcks då av exportgarantin, och i detta fall används pengar från biståndsbudgeten för att subventionera premien, så att staten tar över en del av risken från företaget.

”På detta sätt ges svenska företag tryggare möjligheter att exportera samhällsviktiga varor till Ukraina och kan därmed bidra till fortsatt ekonomisk utveckling och uppbyggnad i landet”, skriver regeringen i ett pressmeddelande.

Trendbrott

Men förslaget har fått skarp kritik från flera biståndsorganisationer. Exportkrediterna är en form av bundet bistånd som både anses bli dyrare för mottagaren och minska valfriheten – det erbjuds endast den som köper varor från ett svenskt företag. Det har också påtalats att det kan strida mot OECD:s regler för vad bistånd får användas till, och bundet bistånd är i sig en biståndsform som både EU och OECD avråder från.

– Det finns inget absolut förbud, men det är en stark rekommendation att undvika bundet bistånd. Sverige har varit pådrivande i en skärpning av normerna för detta och har historiskt sett haft en liten andel bundet bistånd, så det här är ett trendbrott, säger Gunnel Axelsson Nycander, policyrådgivare för Act Svenska kyrkan.

Det finns också internationella konkurrensregler att ta hänsyn till vid tillämpningen av exportkreditgarantier, bland annat är det av betydelse vilken inkomstgrupp mottagarlandet tillhör.

– Om det är tillåtet enligt konkurrensreglerna har att göra med om Ukraina räknas som lägre eller övre medelinkomstland, och nu verkar det som att de kommer att klassificeras i den lägre kategorin, vilket ökar möjligheterna för att regeringens förslag trots allt ska kunna tillåtas, säger Gunnel Axelsson Nycander.

Exportkrediter är inte bistånd

OECD:s gränser för länders inkomstklass fastställs först i slutet av året men Världsbankens gränser för 2024 har just höjts så att den övre gränsen för ett lägre medelinkomstland nu ligger på 4 465 amerikanska dollar per capita, och då hamnar Ukraina lite under det taket. Även om Ukrainas bruttonationalinkomst (BNI) ökar de närmaste åren, så sätts OECD:s så kallade DAC-lista* för tre år i taget. Nästa lista gäller alltså för åren 2024-2026, vilket sammanfaller med perioden för regeringens förslag.

Ett förslag som Åsa Thomasson, policyrådgivare på organisationen Concord, beskriver som märkligt.

– Det är en komplicerad typ av bistånd. Garantiverksamhet finns av flera slag, det är inte alltid exportgarantier, men skillnaden är att exportkrediter inte är bistånd eftersom de vänder sig till svenska företag, i syftet att främja svensk export. Normalt är det Exportkreditnämnden (EKN) som lånar ut eller ställer säkerhet till svenska företag som ska göra affärer i utlandet. I det här fallet föreslås att man ska subventionera företagens avgift som man betalar till EKN för att utfärda säkerhet eller lån, och att den ska tas från biståndsbudgeten. Det är ett märkligt förslag eftersom man blandar olika typer av mål som skiljer sig från varandra.

Svårspenderad summa

En rimligare väg att gå, om man ville använda garantiverksamhet för att stötta Ukraina, hade varit att stötta ukrainska företag att göra affärer med omvärlden, menar Åsa Thomasson. Det står dessutom uttryckligen i OECD:s definition av bistånd att exportkrediter inte kan rapporteras som officiellt utvecklingsbistånd. Dock kan undantag för vissa specifika kostnader göras till låg- och lägre medelinkomstländer.

– Jag gissar att det är det regeringen lutar sig mot. Vi har varit kritiska, för bundet bistånd är mindre effektivt. Bistånd ska utgå från mottagarlandets behov.

Men Åsa Thomasson tror också också att Exportkreditnämnden kommer få väldigt svårt att göra av med hela den aktuella summan.

– Du får inte ta hela summan som bistånd, utan det är ganska liten procent som går till själva rabatten på avgiften, som i sin tur är en väldigt liten del av garantibeloppet. Jag är mer orolig över att det ska bli en massa pengar över som inte används till andra viktiga saker. Den stora frågan både för regeringen och Ukraina och Exportkreditnämnden är var de ska hitta så många stora affärer i Ukraina.

Fokusskifte i biståndspolitiken

Det har under året spekulerats mycket kring regeringens reformagenda för biståndspolitiken, där informationen till stor del kommer från ett läckt dokument från UD. Faktiska besked väntas dels i budgeten, dels i samlad form senare i höst. Det är fortfarande oklart i vilken form beskeden kommer och vad de kommer att innebära. I Tidöavtalet finns skrivningar som tydligt sätter biståndets fokus på människor i fattigdom, det vill säga samma fokus som varit styrande för biståndspolitiken i decennier, men detta bekräftas inte i det läckta dokumentet.

– Något som är nytt är att man så tydligt börjar blanda ihop exportfrämjande med bistånd. Parallellt med reformagendan pågår en särskild process som handlar om hur regeringen ska koppla ihop bistånd och handel. I en underlagsrapport från Sida i maj slogs det fast att det svenska biståndsmålet till människor i fattigdom och konflikt alltid är det överordnade målet, som ska gälla också när man jobbar med företag. Det som gör mig orolig nu är att de portalparagraferna inte finns i det man sitter med på UD nu, säger Gunnel Axelsson Nycander.

Där handlar det framför allt om att få in svenska intressen, fortsätter hon.

– Just nu finns Sveriges bistånd i vissa länder och sektorer, och det svenska näringslivet i andra. Det är inte så konstigt, men UD menar att det är ett problem och att biståndet och näringslivet ska finnas på samma platser. I praktiken blir det nog biståndet som får flytta på sig.

Förslaget om exportkreditgarantier, som bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna, ska enligt plan överlämnas till riksdagen i budgetpropositionen för 2024.

*DAC är OECD:s biståndskommitté. Den sammanställer en lista över alla länder och territorier som är berättigade att ta emot officiellt utvecklingsbistånd (ODA). Listan uppdateras vart tredje år. Nästa revision äger rum i slutet av 2023. 

Läs mer: 

Uppsägningar och tystnande röster i biståndsorganisationer

Sex miljarder i stöd till Ukrainas uppbyggnad

Ny biståndspolitik slår mot barnen: ”De mest utsatta i väpnade konflikter”

Minskat bistånd får konsekvenser för barnsoldater och kvinnor