Kommunerna lägger miljarder på jobbaktiviteter utan bevisad effekt

På bottenvåningen i ett kontorsområde i Malmö hänvisar socialtjänsten människor in i stora salar. Den enda gemensamma nämnaren är att de saknar jobb och får ekonomiskt bistånd. De är långtidssjuka, saknar utbildning, kan ingen svenska eller har haft begränsade möjligheter att lära sig att läsa och skriva. En del pustar och klagar rakt ut över sina värkande kroppar.

– Det var en sån oerhört dyster stämning. Jag tror inte jag pratade med någon när jag var där. Det gick inte. Det var helt låst, säger Annie, en av deltagarna år 2017, som egentligen heter något annat.

Själv har hon högskoleutbildning inom konst och scenografi, men livet ville sig annorlunda. En svår uppväxt med trauman ledde till psykisk ohälsa. Efter flera år som sjukskriven på mellan 75 och 100 procent bestämmer Försäkringskassan plötsligt att hon är frisk nog att jobba år 2017. Men det är hon inte. Annie blir tvungen att söka ekonomiskt bistånd och efter några månader vill socialtjänsten testa hennes förmåga att arbeta på nytt. Det var så hon hamnade här.

I en av salarna bygger man fågelholkar. Men ingen får såga eller bygga utifrån eget huvud, utan delarna är färdiga med tydliga kryss där skruvarna ska in.

– Alla som någonsin hållit i en såg blev nog lite kränkta. Det kändes fördummande. En och annan hade utbildning och hade säkert byggt något hemma i sitt liv innan de kom hit, säger Annie.

”En stor sorg hos alla”

I en annan sal jobbar man med tyg och i en tredje pappersslöjd. Med kartong, tapet och klister av dålig kvalitet ska de bygga pärmar och pennburkar. De finaste ska sedan säljas i butiken där andra med ekonomiskt bistånd jobbar.

– Jag är utbildad i konst och höll på att smälla av. Det var så kränkande, säger Annie.

Dessutom finns aktiviteter i storköket. Men eftersom många inte kan läsa ges instruktionerna i form av bilder på de olika köksredskapen. För Annie blir det den sista spiken i kistan.

– Är det här jag är nu? Där tog de ifrån mig att jag var någon. Jag var bara en sjuk människa och det var alla andra där också, säger Annie.

Hon hade arbetstränat förut, men det här var den sämsta gången.

– Det var värsta förmyndarmentaliteten: ”Du är en liten arbetslös person. Du begriper ingenting”. Det var också kämpigt att möta alla där, för det var en sådan stor sorg hos alla, säger Annie som till slut inte längre klarade av att gå dit och så småningom fick sjukpenning igen.

Varje gång hon har arbetstränat har hon mått sämre. Vid ett tillfälle när hon pressade sig själv, blev hon – förutom sin övriga psykiska ohälsa – också utbränd.

– Jag var helt mentalt färdig och kände mig så nedvärderad, säger Annie, som nyligen på egen hand hittat en passande plats att arbetsträna på en halv dag i veckan.

Konstruerade arbeten

Och det finns fler med samma upplevelser som Annie där kommunens arbetsmarknadsinsatser snarare stjälper än hjälper. För faktum är att ingen riktigt vet om dessa konstruerade arbeten verkligen leder till att deltagarna får jobb.

Ibland verkar det mer handla om ”aktivering för aktiveringens skull”, skriver den fackliga paraplyorganisationen LO i ett remissutlåtande vi senare ska återkomma till.

Det kan handla om gräsklippning, biltvätt, flytthjälp och snöröjning. En del kommuner verka också bedriva verksamheten som ett sätt att få arbetsuppgifterna utförda till en lägre kostnad, till exempel vid tvätt av kommunens bilar, som annars skulle behöva läggas ut på ett företag. Arbetsmarknadsåtgärderna har i flera fall ”tvivelaktig kvalitet i förhållande till vad som ska bedömas vara kompetenshöjande verksamhet”, skriver LO.

Rickard Ulmestig, docent i socialt arbete vid Linnéuniversitetet med huvudfokus på bland annat kommunal arbetsmarknadspolitik, tycker det är ett problem att ingen säkert vet om systemet är effektivt.

– Om man ska tvinga folk att vara med i verksamheter för att de ska beviljas ekonomiskt bistånd är det ganska rimligt att man vet att det ökar folks chans att få ett arbete. Men det går inte att säga i dag. Vissa aktiviteter kanske till och med minskar sannolikheten att få jobb, säger han.

”Vi såg inga effekter”

Det håller Ulrika Vikman med om. Hon är filosofie doktor i nationalekonomi och jobbar på myndigheten IFAU, institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering. I en studie som gjordes på data från 1998– 2004 undersökte hon och andra forskare om fler människor som gick på ekonomiskt bistånd fick jobb när stadsdelarna i Stockholm krävde att de skulle delta i arbetsmarknadsinsatser.

– Då såg vi inga effekter på antalet som hade försörjningsstöd. Det var inte fler som fick jobb och för vissa subgrupper, bland annat utlandsfödda, innebar aktiviteterna negativa effekter. Det kan ha berott på inlåsningseffekter, säger hon.

Orsaken till att arbetsmarknadsinsatserna försämrade chansen att få jobb kan ha varit att personerna fick mindre tid att söka arbete. I en stadsdel var de till exempel tvungna att vara i en särskild lokal för att söka jobb i flera timmar, men där fanns inte tillräckligt med datorer. Därför bestod största delen av tiden bara av att sitta och vänta dag efter dag.

– Då handlade det verkligen om att konfiskera deras tid, säger Ulrika Vikman.

Samtidigt tror hon att många kommuner har blivit bättre under senare år på att fylla aktiviteterna med något meningsfullt.

En kommun som har skärpt sig är just Stockholm. Nyligen gjorde Ulrika Vikman och hennes kollegor på IFAU en studie som visade att färre behövde söka ekonomiskt bistånd efter att ha deltagit i en av stadens arbetsmarknadsinsatser. Men för den grupp som stod längst bort från arbetsmarknaden var orsaken att de hade kvalificerat sig till a-kassan –  inte att fler hade fått jobb.

Studien är den första seriösa ut värderingen av vilka effekter kommunernas aktiviteter har.

– Nu har vi bidragit med en liten pusselbit, men det behövs forskas mycket mer, säger Ulrika Vikman.

Pris: 5 miljarder

Det saknas alltså vetenskapliga bevis för att kommunernas aktiviteter i landet har någon större effekt när det gäller att få personer med ekonomiskt bistånd att få ett jobb eller högre inkomst. Trots detta lägger kommunerna tillsammans 5 miljarder kronor varje år på denna typ av jobbaktivering.

– Det är ändå 5 miljarder. Jämför man med vad försvaret kostar är det kanske inte så mycket. Men det är ganska mycket pengar att lägga på en verksamhet som man inte har någon aning om den fungerar, säger Rickard Ulmestig.

Arbetsförmedlingen å andra sidan lägger mer än dubbelt så mycket på sina arbetsmarknadspolitiska program och insatser – 10,7 miljarder kronor. Men de har också tre och en halv gånger fler deltagare – 336 000 personer jämfört med kommunernas 96 000.

När det gäller Arbetsförmedlingens insatser har man också bättre vetenskapliga belägg för att de har effekt. Detta eftersom Arbetsförmedlingen har varit mycket noggrannare än kommunerna med att under lång tid registrera sina deltagare, vilka insatser de har fått och hur det har gått för dem. Därför har det varit enklare att göra studier på den data som Arbetsförmedlingen samlat ihop.

Men även om det finns visst belägg för att Arbetsförmedlingens insatser har effekt, är det oklart om de är kostnadseffektiva, alltså att pengarna staten lägger på åtgärderna ger plus i slutändan.

– Vi vet att praktik verkar vara effektivt, särskilt när konjunkturen vänder, och att vissa insatser är effektiva för vissa grupper. Men vi vet inte om alla åtgärder i Arbetsförmedlingens paket är effektiva, säger Rickard Ulmestig.

Sköttes förut av AMS

Det har inte alltid varit så att kommunerna jobbat med aktivering för personer med ekonomiskt bistånd.

– Innan 1990-talskrisen var det en helt horribel tanke att kommunerna skulle sköta arbetsmarknadspolitik, säger Rickard Ulmestig.

Då var det mest långtidsarbetslösa som deltog i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsinsatser, som AMS. Men efter krisen skedde ett skifte. Även andra blev arbetslösa och Arbetsförmedlingen började istället lägga sina resurser på de arbetslösa som var lättast att få ut i jobb, de med a-kassa.

Samtidigt sköt utgifterna för ekonomiskt bistånd i höjden hos kommunerna, och skatteintäkterna sviktade. Det ledde till att kommunerna började bygga upp egna arbetsmarknadsåtgärder. Allt fler kommuner började kräva att personer måste delta i så kallade kompetenshöjande insatser för att beviljas ekonomiskt bistånd. 1998 skrevs den typen av krav in i socialtjänstlagen – men gällde då enbart ungdomar. Några år senare ändrades lagen till att beröra alla som sökte ekonomiskt bistånd.

Syftet med aktiviteterna är att hjälpa de människor som hade allra svårast att få jobb. Men också att spara pengar.

– Den främsta anledningen är att hålla nere kostnaderna. Kommunerna är nog övertygade om att personerna kommer närmare arbetsmarknaden. Men det finns också en skrämseleffekt – att folk slutar söka bidrag för att man måste vara i en insats, säger Rickard Ulmestig.

I dag är det färre som får försörjningsstöd än vad som egentligen skulle behöva det.

– Vi vet att det finns ett underutnyttjande av ekonomiskt bistånd, säger Rickard Ulmestig.

Det kan handla om människor som inte söker bistånd för att det är skambelagt, eller som har en bil eller sommarstuga, men inte vill sälja den, och därför inte söker eller får biståndet. Dessutom finns det en rad människor som inte lyckas aktivera sig på det sätt som socialtjänsten kräver, till exempel för att de är för sjuka eller har andra hinder.

– De som har makt i samhället har alltid förklarat orsaken till fattigdom som lathet. Den bilden är 500 år gammal. Det är ett sätt att osynliggöra maktstrukturer och hur vi fördelar resurser i samhället, säger Rickard Ulmestig.

Men att människor saknar jobb handlar sällan om brist på motivation, menar han.

– När vi gör intervjuer vill de flesta med ekonomiskt bistånd ha ett arbete, sen är det möjligt att det inte gäller alla, säger Rickard Ulmestig.

Sämre system för fattiga

Han tycker det är problematiskt att plocka ut en grupp – de fattiga – och ge dem andra arbetsmarknadsåtgärder än vad gemene man skulle få.

– Tänk om vi hade haft särskild sjukpenning för fattiga, speciell vård för fattiga, speciella bilprovningar, det blir jättelustigt, säger Rickard Ulmestig, och slänger ur sig uttrycket: ”Poor mans service is always poor service”, vilket innebär att de system, som riktas till de allra fattigaste ofta är sämre än de som gäller för medel- och överklassen.

– När man har gemensamma system finns det alltid starka grupper i dessa som kan protestera om systemet är dåligt. Personer som vågar och har ordets makt. Ett sådant system blir ofta rimligare än de system som enbart är till för dem med mer maktlösa positioner, säger Rickard Ulmestig.

Ökad kommunal makt?

Men att Arbetsförmedlingen skulle börja ta över kommunernas arbetsmarknadsåtgärder är mindre troligt. I januariavtalet bestämdes att Arbetsförmedlingen ska dra ned på sina egna arbetsmarknadspolitiska insatser och istället lägga ut allt mer på privata aktörer.

Det lär innebära att kommunernas arbetsmarknadsinsatser ökar när Arbetsförmedlingen minskar sin lokala närvaro, skriver IFAU i sitt remissvar till utredningen SOU 2020:41.

Men det är den fackliga paraplyorganisationen LO kritiska till. Förutom att de anser att kommunala arbetsmarknadsåtgärder i flera fall har tvivelaktig kvalitet, tycks de mena att kommunerna saknar helhetsperspektiv över landets arbetsmarknad. Risken finns att kommunerna inte tänker på den arbetslösas kompetens eller vilka branscher som behöver arbetskraft, utan i stället prioriterar att hitta personal till den egna verksamheten. Till exempel går det att se att majoriteten av platserna inom kommunala yrkesvux är inriktade mot vård och omsorg. Det fokuset skulle kunna orsaka felmatchning på arbetsmarknaden, skriver LO i sitt remissvar.

Regeringen å andra sidan är än så länge otydliga med hur de ser på kommunernas roll när Arbetsförmedlingen reformeras. I departementspromemorian 2021:27 skriver de att de vill att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen ska förbättras, men att kommunerna samtidigt inte ska konkurrera med privata aktörer.

”Frågan bereds fortsatt inom regeringskansliet” får Syre till svar på mejl.

Hur Arbetsförmedlingens reformering påverkar kommunerna arbetsmarknadsinsatser är alltså oklart.

– Det är tiotusenkronorsfrågan! säger Rickard Ulmestig.

Jobbtips i Farsta

Inne i en stor tegelbyggnad i Farsta centrum huserar ett av Stockholm stads jobbtorg på sjätte våningen. Hit skickas de som får ekonomiskt bistånd för att söka jobb och få hjälp att skriva cv:n.

Det är öde, kanske för att det är fredag eftermiddag, och receptionisten hälsar välkomnande. I bakgrunden skvalar Tom Pettys Now I am free, free falling ur radion. Väggarna pryds av anslagstavlor med tips om utbildningar för att bli sprinklermontör och VVS-isolerare. En vikarieförmedling skyltar med att de har lediga jobb.

Plötsligt kommer en kvinna, med en guldkantad sjal över huvudet, ut från en av de annars tomma datasalarna och går mot utgången. Hon ler. Jag följer efter.

– Vad tycker du om jobbtorget, frågar jag ute i trapphuset.

Kvinnan lyser upp.

– Det är bra, mycket bra! Jag läser sfi och efter skolan praktik på förskola, restaurang, second hand, säger hon.

Sedan ger hon mig en slängkyss innan hon skyndar vidare ut genom entrédörrarna.

SKR: ”Aktiviteterna är effektiva”

Och kanske är hon inte ensam om att tycka om kommunens aktiviteter. På Sveriges kommuner och regioner, SKR, menar man i varje fall att arbetsmarknadsåtgärderna hjälper.

– Ibland kritiseras kommunernas insatser för att inte vara lika effektiva som Arbetsförmedlingens, men då ska man komma ihåg att det handlar om folk som står långt från arbetsmarknaden, säger Roy Melchert, sektionschef för arbetsmarknadsfrågor på SKR.

Han håller inte med forskarna om att det är oklart om kommunernas aktiveringar har effekt.

– Kommunerna har ganska bra koll på vad de gör. De vill ju själva veta vad som händer med folk som är med i deras insatser och kodar dem vart de går, säger han.

Men Syre har intervjuat folk som får ägna sig åt pappersslöjd, är det en bra aktivitet?

– Det är svårt att uttala sig om alla kommuner och jag kan inte uttala mig om enskilda händelser som jag inte känner till. Men aktiviteterna ska ju vara något som leder individen framåt, säger Roy Melchert.

”Oförtjänt dåligt rykte”

På IFAU instämmer Ulrika Vikman att kommunerna har blivit allt noggrannare med att koda vilka som deltar i olika aktiviteter och vad som händer med dem.

– Det är ett jättejobb och ett första steg. Men jag försöker ta reda på vad som hade hänt om personerna inte hade gått insatsen. De hade kanske hittat ett jobb ändå? Sådant är svårt för kommunerna att följa upp långsiktigt, för då måste du ha tillgång till anonymiserad data och titta på större populationer, säger hon.

Samtidigt håller hon med Roy Melchert om att kommunerna faktiskt har hand om dem som det är svårast att hitta jobb till. Och hon tror att många av deras insatser kan ha effekt, bara det att forskning saknas. Till exempel nämner hon ett projekt i Göteborg med nyanlända där dessa fick mer intensiv undervisning under tre månader i svenska, matte, it, samhällskunskap och sedan praktik, vilket ledde till att fler fick jobb. Dessa fick visserligen etableringsersättning och var alltså inte samma grupp som tar emot ekonomiskt bistånd.

– Ibland tror jag att kommunerna har oförtjänt dåligt rykte, för de tar hand om individer som befinner sig i otroligt svåra situationer och har stort behov av stöd. Det kan handla om personer som har sådan stor problematik att de till exempel inte vågar åka hiss. Det är klart de här individerna behöver andra åtgärder än subventionerade anställningar, säger Ulrika Vikman.

I hennes studie som visade att två arbetsmarknadsinsatser i Stockholm var effektiva ökade dock bara andelen som fick jobb med 10 procentenheter – från 50 procent som fick jobb utan arbetsmarknadsaktivering till 60 procent som fick jobb tack vare insatsen.

– Det är en bra effekt. Jag har aldrig sett någon insats som har hjälpt alla att hitta jobb. De som kan hjälpa till måste bidra till de offentliga finanserna så att vi kan ha en välfärd med skola och sjukvård, säger Ulrika Vikman.

Läs mer:

Kraven på aktivitet ledde till skulder: ”Hur ska jag någonsin kunna betala tillbaka?” (Syre 24/10 2021)

Jobbaktiviteten minskade behovet av ekonomiskt bistånd (Syre 24/10 2021)