En ny metod har de senaste åren blivit vanligare när det gäller fattigdomsbekämpning i världen: att ge människor kontanter. Förutom att det är mer kostnadseffektivt än traditionellt bistånd, gör kontanter större skillnad på lång sikt. ”Kontantbiståndet får de fattigaste att öka sin konsumtion, vilket stärker lokala marknader. Dessutom minskar barnarbetet, barnen går längre i skolan”, säger Ulrika Lång som arbetar för Sida.
Sidas kontor ligger i Konstfacks gamla lokaler, alldeles nära Filminstitutet vid Gärdet i Stockholm. Ulrika Lång, statsvetare som arbetar med sociala trygghetssystem och institutionell utveckling på Sidas Afrika-avdelning, visar vägen till kaféet på andra våningen. Högt uppe vid taket finns fönster som släpper in det lilla ljus den molniga februarihimlen kan ge. Längs med ena väggen finns tavlor med grafiska figurer på. De är totalt 17 stycken – en för vart och ett av de globala mål för hållbar utveckling som världens ledare förra året förband sig att arbeta för, även kända som Agenda 2030. Ulrika Lång pekar ut mål ett, fem och tio: ingen fattigdom, att uppnå jämställdhet och en minskad ojämlikhet. Målen är direkt kopplade till människors rätt till social trygghet.
Vi slår oss ned vid ett bord nära tavla nummer ett – ingen fattigdom – med var sin kopp te.
– Det kan låta banalt och enkelt att ge fattiga människor kontanter. Men det är faktiskt ett väldigt effektivt sätt att minska fattigdom på, säger Ulrika Lång.
De biståndsprogram som arbetar med kontantstöd har varit föremål för gedigen forskning och utvärdering. De visar alla samma sak: effekterna av kontantbistånd blir mer långsiktiga eftersom man stärker den lokala marknaden. De allra fattigaste människorna i byn får en ökad produktivitet. Människor investerar pengarna, i skoluniformer, exempelvis, eller så startar de självförsörjande odlingar. De fattigas barn får gå i skolan längre och sexdebuten senareläggs. Det har också ökat kvinnors investeringar i eget företagande. Dessutom har kontantbiståndet gjort människor lyckligare, de får större hopp om framtiden.
Det låter väldigt positivt – så varför har man inte arbetat så här tidigare?
– Ett problem tidigare har ju varit att det krävs en kapacitet hos staten att bygga upp och hantera system för social trygghet. Sedan har det också förekommit mytbildningar om vad som skulle ske om man delade ut pengar till fattiga, säger Ulrika Lång.
Vad kan sådana myter handla om?
– Till exempel att människor blir lata och bidragsberoende, att de använder pengarna till att köpa sprit och att de skulle skaffa fler barn om de fick kontanter, säger Ulrika Lång.
Men forskningen har visat att pengarna i regel inte går till onyttigheter som sprit och spel. Inte heller skaffar man fler barn. Det kan hänga ihop med att summorna är modesta.
Att nå de fattigaste
Men hur vet man då att biståndet verkligen går till de mest behövande? Hur fungerar organisationen kring utdelandet av kontanter?
Ulrika Lång pekar på exemplet Tanzania, som är ett land där ett stort system för kontantstöd byggts upp på kort tid. Det har tagit ungefär två år att utöka biståndet, från att nå 200 000 hushåll till de nuvarande 1,1 miljoner hushåll, fördelade på 10 000 byar, som man når med kontantstöd.
– Den tanzaniska myndigheten har stärkt sin kapacitet. Områden där många människor lever i fattigdom har identifierats genom att man tittar på fattigdomsdata. I dessa områden lokaliseras sedan byar, som själva fått välja kommittéer om 14 personer. Dessa personer tar ansvar för att identifiera de som är allra fattigast i sin by, säger Ulrika Lång.
Extra kontroller görs också för att granska om det är de mest behövande som valts ut. Bland annat tittar man på ifall familjemedlemmarna äger ett par skor, har två omsättningar kläder och om de har en filt – egen eller delad.
– Ungefär 60 procent av mottagarna av kontantstöd i dessa byar saknade detta och de utgör de absolut fattigaste 10 procenten i Tanzanias befolkning, säger Ulrika Lång.
Kommittén på 14 personer är också de som håller i utdelning av kontanter utifrån ett register som upprättas av myndigheten. Utbyggnaden av social trygghet i Tanzania kopplas också till insatser för att stärka barns deltagande i skolan, hälsovård, arbetstillfällen och till ökad kunskap om näringsriktig mat.
Margareth i Tanzania
Mellan 4 och 20 dollar i månaden är summorna i Tanzania. Det utgör ungefär 20 procent av hushållens totala behov. De räcker till lite mer näringsriktig mat och skoluniformer för barnen, säger Ulrika Lång.
Hon visar bilder på Margareth, 23 år. Hon och hennes två yngre syskon är föräldralösa, och själv har hon tre små barn.
– De hade svårt att klara sig innan. Men med kontantstödet lyckades familjen spara lite pengar så att de kunde köpa en liten griskulting. Margareth födde upp griskultingen på matrester hon fick gratis i byn. Den sålde hon sedan när den ätit upp sig, och för pengarna kunde hon hyra lite mark som familjen kunde odla på, berättar Ulrika Lång.
”Ett problem tidigare har ju varit att det krävs en kapacitet hos staten att bygga upp och hantera system för social trygghet.”
Odlingarna gav dem 17 säckar ris, där de själva sparade 6 säckar för att äta och kunde sälja 11 stycken.
– För pengarna kunde de köpa tre griskultingar, som de föder upp, säger Ulrika Lång.
Sidas stöd har hittills gått till sju afrikanska länder, förutom Tanzania är det Kenya, Zambia, Mali, Mocambique, Demokratiska Republiken Kongo och Etiopien. Av Sidas biståndspengar har 1,5 miljard kronor anslagits till sociala trygghetssystem de senaste fem åren, och tanken är att det ska fortsätta så – om det råder ingen politisk oenighet.
Det är viktigt eftersom kontantstödet behöver en förutsägbarhet för att fungera på lång sikt – människor behöver kunna lita på att pengarna anländer för att våga satsa på sikt vare sig det gäller odling eller att köpa skoluniformer.
– Det finns också en variation i hur effektivt kontantstödet är, säger Ulrika Lång.
Inkomsterna ökar
Ständig utvärdering och dialog för att stärka upp systemen pågår. Men det nationalekonomer kallar multiplikatoreffekten är tydlig. Med det menar man att den initiala pengen ökar investeringarna, så att inkomsterna ökar mer än den peng man fick från början. Som i fallet med Margareth, vars första peng ledde till att hon investerade i en griskulting vilket ledde till en värdeökning av tre griskultingar.
– Man brukar säga att en dollar motsvarar mellan 1,27 till 2,52 dollar lokalt. Trots att det är en så liten tillgång, kan den bli väldigt viktig och leda till effektiviseringar av jordbruket vilket gör att de får ut mer av det de gör; bättre utsäde, djuren får bättre foder. Det blir en större utväxling som i förlängningen påverkar de lokala ekonomierna positivt, säger Ulrika Lång.
Behövs reformer också
Även om kontanter är kostnadseffektivt, räcker det inte med att bara ge fattiga människor kontanter.
– Man måste arbeta parallellt med samhällsreformer också, inte minst för att få ett väl fungerande samhälle som skapar förutsättningar för människor att ta sig ur fattigdom, säger Ulrika Lång.
Att det ens går att distribuera kontanter hänger ihop med tidigare satsningar från fattigdomsbekämpningen under andra årtionden – som gjort att det finns skolbyggnader, lärare, hälsovårdspersonal och vägar. Fattigdomen har också minskat i länderna söder om Sahara. Det märks inte minst på barnadödligheten som har minskat enormt mycket.
Men den teori som kallas nedsippringsteorin, ”the trickle-down-effect”, att satsningar som är bra för företag (till exempel skattesänkningar) tack vare tillväxten i förlängningen blir bättre för befolkningen, har sina begränsningar: nedsippringen når inte
de allra fattigaste.
– Trots att ett tidigare fattigt land har fått en god ekonomisk tillväxt har det varit svårt att förbättra villkoren för de allra fattigaste. De är svåra att nå med sådana reformer. Därför behövs riktade insatser, säger Ulrika Lång.
Humanitärt bistånd
En annan del av det globala biståndet är det som kallas det humanitära – det som går till människor som befinner sig i akuta katastrofsituationer, som till exempel naturkatastrofer eller som är på flykt undan krig och andra våldsamma konflikter. Även här har kontanter visat sig vara en bra väg att gå.
– Vi har gjort en utvärdering på fyra länder i behov av humanitärt bistånd och jämfört flera olika sätt att föra över hjälp för att se vilket som gett störst utdelning för minst kostnad. Studien gällde colombianska flyktingläger i urbana områden i norra Ecuador, sudanesiska flyktingar, lantliga delar av Jemen och Nigeria samt de delar av norra Uganda som drabbats av torkan, säger Amber Peterman som tillsammans med Jacob de Hoop arbetar för Innocentis forskningsinstitut under FN-organet Unicef. De utvärderar biståndsprogram som ger kontantbistånd inom ramen för WFP, World food programme.
”… det har förekommit mytbildningar om vad som skulle ske om man delade ut pengar till fattiga.”
Studien Amber Peterman talar om gjordes genom slumpmässigt utvalda stickprov där man jämförde olika grupper som fick samma bistånd. De behövande delades upp i grupper. En jämförelse gjordes i Ecuador, där en grupp månadsvis fick en matkorg värd 40 dollar, en annan fick matkuponger värda 40 dollar och en tredje grupp fick 40 dollar som de tog ut i kontanter på bankomat.
– I alla tre grupperna ökade näringsintag räknat i kalorier. Dessutom åt de nyttigare mat. Men när vi beräknade kostnaden för varje matkorg, det vill säga vilka utgifter som behövde göras i form av leverans, som att lagra, vakta och transportera korgarna, kostade varje matkorg 11 dollar att leverera. Motsvarande kostnad för att leverera kontanter och matkuponger var 3 dollar. Så det blev en ganska stor skillnad, vilket också visar att fler hade kunnat bli hjälpta ifall man delat ut kontanter, säger Amber Peterman.
Hon understryker att beräkningarna alltså är gjorda från det att maten kom till landet – kostnaderna innan, från arbetet i givarländerna, var inte ens med i beräkningen. Dessutom var inte tiden för att åka och hämta matkorgen och tiden man fick vänta i kö med i beräkningen trots att det blir en kostnad i tid för mottagarna.
Viktigt med säkerhet
Även i det humanitära biståndet motsvarar kontanterna ungefär 20 procent av basbehovet. Men det fanns skillnader mellan länder.
– Finns inte en fungerande marknad eller infrastruktur för banker, så bankomater saknas, så hjälper inte kontanter, även om det vore mer kostnadseffektivt. Sådana saker måste alltså tas in i beräkningen, säger Amber Peterman.
För att hitta de mest behövande i humanitära katastrofområden arbetar man på ett liknande sätt som i de mer långsiktiga biståndsprojekten som Ulrika Lång arbetar med. Lokala ledare är involverade i samarbetet eftersom de identifierar områdets allra fattigaste.
– Saker man väger som fattigdomsfaktorer kan vara att någon i familjen är funktionshindrad, att familjen har små barn och huruvida man flytt, exempelvis. Det händer att vi missar behövande och att vi ibland ger till dem som inte är allra fattigast – men i kontrollerna har vi sett att biståndet oftast kommer till rätt personer, säger Amber Peterman.
”Människor använder pengar på ett bra sätt, de går till barnens utveckling, eller till att man förbättrar sina möjligheter på annat vis.”
I delar av världen som är oroshärdar är man extra noga med säkerheten – ingen ska kunna tvinga till sig kontanterna under vapenhot.
– I Libanon, till exempel, ser vi till att människor får kontanterna på sitt bankomatkort. De kan gå till banken och få ut sina pengar, säger Jacob de Hoop, som just nu utvärderar ett av de program som behandlar kontantöverföring för att stödja syrianska flyktingbarns skolgång i området.
Modern teknik
Ibland kan också modern teknik vara till stor hjälp – människor kan få kontanterna till sina mobiltelefoner. Det sker redan i länder som Somalia, Etiopien och Kenya.
En del av det kontantbistånd som delas ut av biståndsorganisationer är villkorat. Villkoren kan vara att föräldrar ska garantera att deras barn går i skolan eller att de tar dem på hälsokontroller. Även om sådana villkor kan uppmuntra hushåll att spendera sina pengar på ett bra sätt, kan det också ha baksidor. De är svårare att administrera, villkoren kan innebära att behövande personer inte nås av hjälpen, och det kan ha en försvagande effekt på föräldrars benägenhet att skicka barn till skolan. Unicef brukar därför föredra ett kontantbiståndsprogram utan villkor.
– Dessutom har den senaste forskningen visat att risken att kontanterna används på fel sätt är obefintlig. Människor använder pengar på ett bra sätt, de går till barnens utveckling, eller till att man förbättrar sina möjligheter på annat vis. Det är ytterligare en anledning till att våra program oftast är utan villkor – folk vet mycket väl hur de ska använda pengarna för att förbättra sina liv, säger Jacob de Hoop.
Växande intresse
I katastrofområden har människor färre möjligheter att använda pengar till att starta självhushåll eller företag. Tills helt nyligen fanns restriktioner för syrianer att arbeta i Libanon. Pengarna går åt till att klara dagen, men fortfarande tenderar barnen att gå längre i skolan.
– Projektet i Libanon som innefattar kontantbistånd för att stödja barnens skolgång är fortfarande i sin linda och vi vet inte säkert vad det kommer att innebära, men vi ser optimistiskt på det. Vi tror att de 55 000 barn som är involverade i pilotprojektet kommer att få en längre skolgång än de fått annars, säger Jacob de Hoop.
Att kontantbistånd är framtiden råder det ingen större tvekan om. 2015 utgjorde kontantbiståndet 6 procent av de humanitära insatserna. Men på FNs humanitära toppmöte i Istanbul i maj 2016, där 15 av de biståndsgivande länderna och 15 stora biståndsorganisationer möttes, bestämde man att ge mycket mer pengar i kontantstöd i framtiden.
