FN:s största bidragsgivare – med USA i spetsen – har länge anklagats för missbruk av inflytande, inte bara genom att de roffat åt sig höga poster i världsorganisationen utan också för att de hotat med indragna medel för att driva fram beslut för att tillgodose nationella intressen. Ett förslag, som en gång lades fram av Olof Palme för att komma åt problemet, tas nu upp på nytt.
FN USA är världens största enskilda bidragsgivare till FN:s verksamhet och står för närvarande bakom 22 procent av den reguljära budgeten.
Trumpadministrationens förslag om kraftigt sänkt bidrag till FN – ett obligatoriskt bidrag till den ordinarie budgeten – har lett till att allt fler vill återuppliva ett förslag som lades fram 1985 av Sveriges dåvarande stadsminister Olof Palme om att skapa ett nytt system för finansieringen av FN:s verksamhet.
Palmes förslag handlade inte om att förkasta den befintliga modellen med bidrag baserat på ländernas förmåga att betala utan om att det skulle finnas ett tak så att ett medlemsland maximalt kan stå för 10 procent av FN:s reguljära budget.
Förslagets syfte var att göra FN mindre beroende av finansiering från USA och en handfull andra bidragsgivare samt skydda FN från otillbörlig påverkan från dessa bidragsgivare.
Enligt den befintliga modellen så står USA för 22 procent av den reguljära budgeten. Bland de andra stora bidragsgivarna återfinns Japan (9,7 procent), Kina (7,9 procent), Tyskland (6,4 procent), Frankrike (4,9 procent), Storbritannien (4,5 procent), Italien (3,7 procent) och Ryssland (3,1 procent). De minst utvecklade länderna står aldrig för mer än 0,01 procent av FN:s reguljära budget.
Kul Gautam, som tidigare var en högt uppsatt FN-diplomat och som nu är biträdande chef för FN:s barnfond Unicef, är en stark förespråkare av Palmes förslag. Han hävdar att om beslutsfattande inom FN ska befrias från påverkan och utpressningsförsök från de stora givarna är det viktigt för FN att inte bli alltför beroende av enskilda bidragsgivare när det gäller den reguljära budgeten eller viktiga projekt.
I en intervju med IPS påpekar han att den tidigare FN-chefen Ban Ki-Moon var tvungen att ändra en rapport där det konstaterats att barn och andra civila skadats och dödats i den Saudiledda koalitionens attacker i Jemen. FN gjorde ändringarna efter hot från saudierna om att dra tillbaka pengar från FN-program. FN-chefen har själv medgett att han utsattes för påtryckningar.
Likaså tvingades den tidigare FN-chefen Kofi Annan av den dåvarande amerikanska presidenten George W Bush att 2005 utse en amerikan till chef för Unicef inom 72 timmar – utan att någon riktig granskning gjorts av Unicef:s styrelse.
Det är ett klart fall av missbruk av inflytande och “checkhäftesdiplomati”, säger Kul Gautam, författare till en bok med titeln “Global Citizen from Gulmi: My Journey from the Hills of Nepal to the Halls of the United Nations” som nyligen släppts.
James Paul, som länge var chef för organisationen Global Policy Forum (1993-2012), säger till IPS att det var den 21 oktober 1985 som Olof Palme höll ett anförande med anledning av högtidlighållandet av FN:s fyrtioårsjubileum. Han föreslog då att det skulle finnas ett tak så att ett medlemsland maximalt kan stå för 10 procent, i stället för 25 procent, av FN:s reguljära budget.
Olof Palme sade att “en jämnare fördelning av bidragen bättre skulle spegla att världsorganisationen är alla nationers redskap”.
FN stod vid den tiden inför en växande ekonomisk kris som till stor del berodde på USA:s stora skuld till FN. Palme föreslog en okonventionell lösning.
Ett antal länder delade Palmes uppfattning och ett reformdokument som lades fram på hög nivå inom FN förde förslaget vidare. Den tyska regeringen gjorde gällande att USA var tvunget att betala sina skulder – eller acceptera ett lägre fastställt belopp.
Men USA:s utrikesminister George Schultz förkastade utan vidare förslaget, säger James Paul, författare till en annan bok med titeln “Of Foxes and Chickens: Oligarchy & Global Power in the UN Security Council” som också nyligen kommit ut i USA.
– Washington ville behålla sitt finansiella strypgrepp. Beklagligt nog föredrog andra medlemsstater att hålla kvar sina egna bidrag på en låg nivå. Vissa uppges ha betalat mindre till världsorganisationen än driftskostnaderna för sina delegationer i New York, tillägger han.
År 2001 svängde USA och gick med på att betala av det mesta av skulden till FN, om det amerikanska bidraget till den reguljära budgeten minskade från 25 procent till 22 procent. Det var dock långt ifrån vad Palme förslagit. USA:s finansiella inflytande var fortfarande stort.
– De förändringar som skedde 2001 är mycket relevanta idag, eftersom FN står inför nya finansiella problem och Washington är återigen den huvudsakliga boven i dramat, säger James Paul, som under många år också var redaktör för Oxford Companion to Politics of the World, en bokserie om världspolitiken.
Men skulle fördelningen av medlemsstaternas bidrag kunna ändras ytterligare i den riktning som Palme föreslog?
Processen som ledde fram till förändringen 2001 visade att under rätt omständigheter kunde andra medlemsstater övertygas om att stå för ytterligare en extra andel av finansieringen, påpekar James Paul.
– Med tanke på att Vita huset leder oss tillbaka mot nya skulder i förhållande till FN med sin önskan om att skära ner på bidragen till FN så är det här en gynnsam tidpunkt att föreslå detta, säger Martin Edwards, biträdande professor och chef för programmet för FN-studier vid skolan för diplomati och internationella relationer vid Seton Hall University.
Men han säger att utmaning är att sälja in idén eftersom syftet från FN-håll är att bredda portföljen och begränsa givarnas inflytande och det kanske inte går hem hos länder som kan förlora inflytande. Av de fem permanenta länderna i säkerhetsrådet – vilka skulle vara intresserade av förslaget? Definitivt inte Ryssland eller Kina – de övriga tre är USA, Storbritannien och Frankrike.
– Men vi har en relativt oerfaren FN-ambassadör som tillträder i form av amerikanska Heather Nauert och hon kommer att möta konkurrens från erfarna motparter. Det skulle vara smart att lägga fram detta för Heather Nauert och se om hon går med på det, förklarar Martin Edwards.
– När det gäller Palmes förslag så kan jag säga med stolthet att som Bangladeshs biträdande ständiga representant i FN 1985 visade jag offentligen stöd för att ingen medlemsstat skulle stå för mer än 10 procent av FN:s reguljära budget, säger FN-veteranen Anwarul Chowdhury, som tjänstgjort som Kofi Annans närmsta man i FN.
Han säger att även på den tiden var USA en stark motståndare till förslaget.
– Jag tror fortfarande helt och fullt på de långtgående positiva effekterna av förslaget om ett tak på 10 procent, säger Anwarul Chowdhury till IPS.
– Jag håller inte med de som argumenterar för att eftersom den amerikanska ekonomin är stark just nu så ska landet bidra med mer pengar till FN. Det skulle strida mot tanken med Palmes förslag, säger Kul Gautam.
Luckor som skulle uppstå med ett lägre bidrag från USA skulle lätt kunna täckas upp av andra OECD-länder och det stora antalet tillväxtekonomier och medelinkomstländer, utan att bli en orimlig börda för världens låginkomstländer och de minst utvecklade länderna.
– Kom ihåg att i en världsekonomi på 77 biljoner dollar och där världens militärutgifter uppgår till 1,7 biljoner per år uppgår hela FN-systemets budget och utgifter för humanitärt bistånd, utvecklingssamarbete, fredsbevarande insatser, teknisk assistans och andra viktiga funktioner till omkring 48 miljarder dollar per år, påpekar Kul Gautam.
Han menar att det är en blygsam summa när det handlar om att möta de stora globala utmaningar som FN väntas hjälpa till att ta itu med. Han framhåller att de årliga utgifterna för hela FN-systemet är lägre än Indiens eller Frankrikes försvarsbudget, och mindre än vad USA lägger under en månad på sitt försvar.
Han påpekar att investeringar, bilateralt bistånd och större nationella budgetar knappast skulle kunna uppnå resultat som skulle vara jämförbara med vad FN och andra internationella finansiella institutioner kan uppnå.
I dag sker snabba förändringar när det gäller finansieringen av utvecklingsbistånd. Många FN-initiativ stöds av den privata sektorn och filantroper. Många organisationer är allt mer beroende av gräsrotsfinansiering såväl som olika former av partnerskap mellan den offentliga och privata sektorn.
Kul Gautam menar att det är viktigt att utforska möjligheter som exempelvis något i stil med en tobinskatt, en skatt på internationella valutatransaktioner, för att göra FN mindre sårbart för stora bidragsgivares hot om att skära ned på bidrag.
Kan Palmes förslag tillämpas idag, när FN står inför nya finansiella problem och den amerikanska administrationen har en fientlig inställning till globalt samarbete, som saknar motstycke?
– Det kan vara värt att testa, säger James Paul.
– Det kan vara några av de förändringar som FN så väl behöver för att komma bort från strukturen som baseras på den världsordning som var gällande 1945. Andra medlemsstater måste komma överens om att stå för en större del av FN:s finansiering för att täcka upp för lägre bidrag från USA, säger han.
– Att få en mer rättvis andel av de höga posterna i världsorganisationen kan vara ett incitament för de andra FN-medlemmarna, liksom en demokratisering av beslutsfattande inom FN, tillägger han.
Han menar att klagomål som gör gällande att nationella budgetar är överbelastade inte kan tas på allvar, eftersom FN-bidragen är så små i förhållande till de nationella budgetarna.
De styrande i Washington kan komma att motsätta sig en sådan förändring eftersom de vill behålla sitt finansiella inflytande, men James Paul menar att tiden är mogen för att resten av världen ställer sig upp och försvarar en nödvändig förändring för att stärka en institution som världens länder behöver och vill ha.
– Världen har förändrats sedan 1945 och USA kan inte längre låtsas vara världens “ledare”, säger han.
Ett antagande av Palmes förslag skulle kunna bli det första steget i arbetet för att reformera FN och göra världsorganisationen starkare och mer effektiv under de kommande åren, förklarar James Paul.
