När den årliga träffen för att gå igenom miljömålsarbetet det senaste året gick av stapeln i en stor sal på Uppsala kongresscentrum i mitten av maj var tonläget dystert från miljöminister Karolina Skog (MP).

– Vi har lärt oss väldigt mycket och har strukturer på plats. Nu gäller det att lägga in en stor växel och börja leverera. För när man tittar på indikatorerna och läser resultaten, så tycker i alla fall jag att det är lätt att bli lite nedslagen. För de målår som vi satt upp så kommer vi inte att nå våra miljömål. Men när jag tittar på arbetet som utförs och kunskapen som finns så blir jag ändå väldigt positiv.

Självkritik och reflektion

Inför en rekordstor publik med nära 300 åhörare från framför allt länsstyrelser runt om i landet håller miljöministern ett anförande med mycket självkritik och reflektion. Ministern trycker på att det inte beror på dem som utför det faktiska miljömålsarbetet på fältet, att målen inte nås, utan hon ser en brist inom politiken.

– Det är inte ni som inte gör tillräckligt. Att vi inte når miljömålen skulle jag säga beror på att vi har tappat det politiska ledarskapet. Det har varit för sent och för lite. Men jag tycker verkligen att vi gjort en vändning i det politiska ledarskapet de senaste åren.

Det är inte tillräckligt

Det är också ett återkommande svar hos andra partiers företrädare. Politiken har ansvaret för att sätta ut riktningen och har inte gjort så i tillräckligt stor utsträckning. Regeringsföreträdare pekar på att resurstillskott till flera delar av miljöbudgeten har gjort att takten i insatserna har kunnat öka under deras tid vid makten. Mer skog skyddas, mer insatser görs för att återställa värdefulla naturmiljöer och positiva tecken skönjas för vissa arters bestånd.

Men det är inte tillräckligt. – Vi tycker att man har satsat alldeles för lite på det här området under en väldigt lång tid. Nu när vi har möjlighet att påverka så har vi fördubblat anslagen. Men det skulle vi ha gjort långt tidigare, då hade vi kommit längre, säger Åsa Westlund hos Socialdemokraterna.

Hos oppositionen återfinns både självkritik mot den egna politiken, och kritik mot den rådande linjen hos regeringen.

– Jag tycker att mycket av arbetet har avstannat sedan 2014, när den sittande regeringen tog över, säger Maria Malmer Stenergard hos Moderaterna.

Hon fortsätter sedan, som många av de andra partiföreträdarna, med att peka på att nu behövs ett omtag.

– Nu behöver vi sätta oss ner tillsammans och se över hur vi ska arbeta vidare med målen efter 2020. Vi behöver fråga oss om vi har gjort tillräckligt, om vi behöver omformulera målen, eller om vi behöver hitta bättre sätt att utvärdera dem. Det viktiga är att vi kan nå enighet. Det är ändå en styrka med miljömålen.

Den återkommande svårigheterna i arbetet med att nå målen har dock pågått även under Alliansregeringens tid.

– Det viktigaste är att vi inte låter redovisningen leda till att ”nu ger vi upp”. Vi måste ju komma dit. Går det inte med rådande metoder så får vi göra på ett annat vis, säger Lars Tysklind hos Liberalerna.

Brist på vilja

Oavsett vems ansvar det är pekas bristen på politisk vilja ut som en viktig orsak även hos andra parter i debatten kring målen.

– Vi har inte varit med sedan början, men ställer oss bakom dem till stor del, även om vi tycker att det vore smart att fundera en vända till på hur de utformats. Det är ju ingen anledning att ha miljömål som vi inte är beredda att arbeta med, vilket jag ibland upplever är fallet, säger Martin Kinnunen hos Sverigedemokraterna.

Även om Lars Tysklind i Liberalerna upplever att det har funnits en samsyn kring målsättningarna, så har det också varit svårt att emellanåt konkretisera det. Det ska bland annat ha lett till att det har varit otydligt hur målen faktiskt ska nås.

– Det finns ju några av målen som är extra svåra att nå, såsom en giftfri miljö. För oavsett om vi slutar att använda allt i dag så kommer det att ligga kvar en bra tid framöver, säger Lars Tysklind.

En annan vanlig förekommande kritik i debatten kring arbetet med målen är det förekommer målkonflikter. I jordbruket ska exempelvis målsättningen att producera mer livsmedel i Sverige konkurrera med målsättningen att den biologiska mångfalden ska stärkas i målet ”ett rikt odlingslandskap”. Detsamma gäller inom skogsbruket, där ökad avverkning och produktion, bland annat för att kunna ersätta fossila produkter, ställs mot målsättningen att värna artrikedomen i målet ”levande skogar”.

Översyn av lagstiftningen

I debatten kring särskilt det senare målet har debattvågorna gått höga. Just nu har regeringen presenterat sin syn på frågan i ett nationellt skogsprogram, men frågan är hur länge denna hållning kommer att gälla. Strategidokumentet har inte uppbackning av oppositionen, vilket gör att frågan är öppen igen vid ett regeringsskifte. Desto mer kan dock hända på det biologiska mångfaldsområdet, där regeringen lovat att dra igång en översyn av den svenska lagstiftningen.

Men det finns de som avfärdar en stor del av kritiken mot bristerna med miljömålen. En av dem är Mikael Karlsson, KTH-forskare i projektet Mind the gap.

– Jag förnekar inte att det finns målkonflikter. Jag kan mycket väl förstå den som på grund av EU:s artskyddslagstiftning förlorar sin avsättning på grund av att den har en skyddad art i deras planerade avverkningsområde. De reglerna måste ses över. Men målkonflikterna får orimligt stor uppmärksamhet, säger Karlsson, som också har tidigare erfarenhet på området som ordförande i Naturskyddsföreningen.

– Allmänt sett överdrivs målkonflikterna, samtidigt som synergierna sällan identifieras och tas tillvara. I många av fallen finns det, tycker jag, väldigt mycket myter och missad bokföring på nyttan av miljöpolitiken. Ibland är det förvisso olika aktörer som drabbas av kostnader, nyttor, risker och möjligheter. Men man skulle kunna organisera beslutsfattandet så mycket bättre.

Bevisbördan tynger

Karlsson exemplifierar med att Stockholms stad genomför sin klimatplan till 2040. Då minskar hälsoproblemen till följd av minskade luftföroreningar. Men det tillfaller inte staden utan landstinget, som får minskade kostnader för sjukvård.

– Om man synliggör fler av dessa synergier skulle det bli lättare att genomföra politiken, fortsätter Mikael Karlsson.

I Mind the gap-projektet studeras vilka hinder som gör att politiken inte genomför de utpekade lösningarna på miljöproblemen som vi står inför. Tidigare har man bland annat studerat förekomsten av vetenskapsförnekelse i policydebatten, men nu riktas sökljuset mot frågan om bevisbördan.

– Vi misstänker att mycket av utmaningen ligger i hur mycket som måste bevisas innan politiska beslut kan fattas. Då blir det aktuellt att ställa sig frågan vem som har bevisbördan, samt vilka kriterier och underlag som ska ligga till grund för besluten, fortsätter Mikael Karlsson.

I dag anses det nämligen svårt att komma till skott med miljöpolitiska åtgärder om det inte går att visa att nyttan av åtgärderna överstiger kostnaderna. Detta försvåras av att åtgärdskostnaderna ofta är synliga i närtid, medan nyttorna är diffusa och utspridda globalt.

– Sen har man fått för sig att de som vill skärpa målen ska inneha bevisbördan. Se exempelvis kemikaliepolitiken, där det är relativt lätt att introducera ett nytt ämne, men väldigt svårt att få bort det även om forskning visar att det är farligt. I klimatpolitiken är det samma sak, den som vill öka tempot ifrågasätts, den som säger business as usual slipper undan. Miljöpolitiken lider av dessa beslutsunderlagskrav. Det som ropar högst på höga krav är ofta de som vill göra minst.

Nytt miljömålssystem

Mikael Karlsson anser, tillsammans med flera av partiföreträdarna, att det därför hade behövts en översyn av miljömålssystemet, gärna redan för flera år sedan. För Karlssons del hade varit bra att då även se över aspekten om bevisbörda. Men han anser inte att miljömålsarbetet är ett misslyckade hittills, trots att det bara är som mest två av målen som ser ut att nås.

– Vi måste skilja på miljömålen som ett styrande system och den kommunikativa aspekten av arbetet. Vad som väljs att lyftas fram i kommunikationen är ju oberoende av vad som händer i det systematiska arbetet som utförs. Att varje år utvärdera mot mål som tar decennier att nå, skulle jag säga är ett kommunikativt misstag. Man skulle lika gärna kunna fokusera på andra aspekter, såsom att lyfta fram vilka åtgärder som faktiskt gjorts under året och vilka delmål och etappmål som uppnås genom insatserna.

Det går också att se positiva trender om man kollar mer i detalj på arbetet inom varje mål. För ”levande skogar” är trenden i miljöarbetet numera positiv, även om insatserna fortsatt inte är tillräckliga. Utöver politiska satsningar på att exempelvis skydda mer skog lyfter Skogsstyrelsen fram att sektorns arbete med att föra in gemensamma målbilder för hur skogen ska skötas praktiskt börjar få effekt.

– Vi arbetar nu för att stärka miljöhänsynen vid alla sorters åtgärder i skogen, och det sker med viss framgång, säger Jimmy Lundblad, som ansvarar för hållbarhetsarbetet på myndigheten.

Negativa trender bryts

Trenden i arbetet med att nå ett ”rikt växt- och djurliv” är inte lika positiv generellt. Förlusten och utarmningen av arter har till exempel inte bromsats upp. Men även här har insatser givit tydliga resultat.

– Både för groddjuren och däggdjuren så har vi bromsat den negativa utvecklingen. Även om dessa positiva insatser äts upp av försämringar på andra områden är det bra att det ändå går att utläsa förbättringar i arbetet, säger Lena Svärd som arbetar med målet på Naturvårdsverket.

Det kanske också blir lättare att få igenom politik på det senare området. Karolina Skog och Lars Tysklind pekar på att det nu enklare går att skapa opinion kring åtgärder för att stärka den biologiska mångfalden.

– Se bara med frågan om pollinerare, där den tyska studien som pekade på att de dör ut i stor utsträckning har skapat ett tryck på åtgärder, både nationellt och internationellt, säger Lars Tysklind.

Miljöministern skickar också med flera uppmaningar till den månghövdade publiken i Uppsala innan hon rundar av sitt anförande.

– Vi behöver satsa mer på fysiska åtgärder för att göra naturen tillgänglig. Den vanligaste anledningen till varför turister kommer hit är naturen. Jag tycker att vi är alldeles för dåliga på att gifta samman turismens önskemål med tillgången vi har i mycket skyddad och tillgängliggjord natur. Därigenom kan det också bli lönsamt för markägare att tillgängliggöra sin natur. För att nå dit behöver vi i naturvårdssidan hitta samverkan med näringslivssidan.