I stimmiga korridorer i klimatarbetets huvudstad pågår febril aktivitet. När alla måste vara överens för att något ska bli av så gäller det att hålla tungan rätt i mun. I ett förhandlingsrum har det börjat röra på sig. De sitter med ett tidigt utkast till nya regler för internationellt klimatsamarbete.

Parisavtalets artikel sex ska omsättas i praktiken, och det är många som följer förhandlarna i Bonn med spänning.

Frågan om samarbete är högst relevant. Klimatförändringarna behöver bromsas. Insatserna behöver höjas. Rådande bud räcker bara för att täcka upp en tredjedel av behovet. Men om länderna vill hjälpas åt, hur ska de göra? Nära hälften av dem uttrycker i sina klimatplaner intresse för att det skapas förutsättningar för samarbete, men vilka former det ska ta är långt ifrån klart.

– Parisavtalet är en ny värld. Vi måste utgå från det. De internationella samarbetsformerna ska bidra till ökade utsläppsminskningar och att vi hoppas att vi ska kunna samarbeta i större skala än under Kyotoprotokollet för att fånga in större utsläpp. Vi behöver omställning och kraftiga åtgärder om vi ska kunna bromsa klimatförändringarna med tillräcklig kraft, säger Annika Christell från Energimyndigheten, som representerar Sverige i förhandlingarna.

”Även om det just nu är helt öppet hur skarpa regler vi får till slut, så kommer vi nog få en marknadslösning, vilket är fundamentalt fel.”

En av de känsliga frågorna för förhandlarna i artikel sex rör formerna för en ny utsläppsmarknad, och då särskilt om den handel, som enklast kan liknas vid en klimatkompensering, ska in även i Parisavtalet. Möjligheten att investera hos andra för att sedan kunna räkna hem klimatvinsten själv är inte ny. Men sedan starten har klimatkompenseringen delat opinionen. För vissa, såsom hos delar av klimaträttviserörelsen, så ses det endast som en förlängning av det systemfel som först skapat klimatproblemet. I Bonn samlas de bland annat under Global campaign to demand climate justice (global kampanj för klimaträttvisa).

– Hela artikel sex kunde lika gärna ha skrotats ur vårt perspektiv. Även om det just nu är helt öppet hur skarpa regler vi får till slut, så kommer vi nog få en marknadslösning, vilket är fundamentalt fel, säger Nele Marien vid Friends of the earth International, som är en del av Global campaign to demand climate justice.

Varför då?

– I praktiken är hela idéen feltänkt att rikare länder, som står för de höga historiska utsläppen, inte ska behöva dra ner på utsläppen själva. Det är bara ett sätt för politiker att slippa ta tag i den viktigare frågan, att det krävs en systemomställning av hela ekonomin med stora förändringar i produktionen och konsumtionen. Politikerna söker efter en väg att komma runt det hela, men det kommer bara att slå tillbaka på dem, säger Nele Marien.

Hon menar vidare att det inte finns ett behov av en marknadslösning för att ge stöd till utvecklingsländer, vilket vissa förespråkare argumenterar för. Det system som finns för klimatfinansiering är fullt tillräckligt för att ta tag i frågan. Hon ser även problem med själva förutsättningarna för en handel.

– Har du någonsin sett ett ton koldioxid? Nej, det är inte en vanlig handelsvara. Så när du skapar en sådan marknad så gör du dig beroende av kalkyler, mätningar och dem som står bakom dessa, som också de kan ha sina intressekonflikter.

Intresset från marknaden

Förespråkarna finns också på plats i de gigantiska tälten som utgör stora delar av klimatmötet i Bonn. International emissions trading association, IETA, är en av dem. Organisationen företräder dels de företag som är inblandade i branschen och dels de länder som är intresserade av att den internationella klimathandeln ska fortsätta och utvidgas. Där finns bland annat förhoppningar om att marknaden från Kyotoprotokollet kan mångdubblas framöver.

– Parisavtalet är en ny värld där alla länder ska bidra med egna klimatplaner. Vi hoppas därför att förhandlarna kommer fram till regler som gör det möjligt att faktiskt kvantifiera ländernas utsläpp och skapa budgetar. Dels för att göra det möjligt att följa arbetet som de åtagit sig i sina klimatplaner, men också för att det i slutändan ska kunna leda fram till globalt sammanlänkade marknader för utsläppshandel, även om det är långt dit, säger Stefano De Clara, internationell policychef på IETA.

Hur bemöter ni kritiken från dem som anser att det inte går att lita på utsläppshandeln på grund av de osäkerheter som förekommit i exempelvis klimatkompensationen?

– Även om jag inte håller med om att det finns särskilt många osäkerheter i dag, så tänker jag att vi genom att arbeta fram ett regelverk för samarbete just kan utöka ambitionen för utsläppsminskningen, utöver de enskilda ländernas planer. Genom exempelvis en handelsmekanism kan vi täcka områden som länderna själva kanske inte haft med i sina bedömningar och därmed sammantaget få en mer heltäckande utsläppsredovisning och utsläppsminskning.

Jakten på flexibilitet

Att meningarna är delade rörande handeln med utsläpp är kanske inte förvånande.

– Klimatkompenseringen har en brokig historia, säger Eva Lövbrand vid Linköpings universitet, som följt frågan sedan start.

Redan i mitten av 90-talet, när förhandlingarna som ledde fram till Kyotoprotokollet pågick, fanns det önskemål om så kallad ”flexibilitet”. Just det ordet är vanligt förekommande i klimatsammanhang, och innebär att ansvariga får möjligheter att nå sina utsläppsmål på annat sätt än att dra ner de egna utsläppen.

– Det var främst USA som förespråkade det, fortsätter Eva Lövbrand.

”Genom exempelvis en handelsmekanism kan vi täcka områden som länderna själva kanske inte haft med i sina bedömningar …”

Resultatet blev en kompromiss och utmynnade i Kyotoprotokollets tre flexibla mekanismer. En av de mer uppmärksammade av dessa är klimatkompensationen i ’mekanismen för ren utveckling’ eller the Clean development mechanism, CDM. Den kom till i ett möte mellan utvecklingsvärldens krav på en klimatfond som skulle kanalisera pengar till hållbara klimatinvesteringar i Syd, och USAs önskemål om ett fullskaligt utsläppshandelssystem. Genom CDM kan industriländer investera i klimatprojekt i FN-regi. Utsläppsminskningar certifieras och omvandlas till så kallade utsläppskrediter som kan säljas till länder eller företag för att neutralisera stora växthusgasutsläpp på hemmaplan.

– CDM tog hjälp av marknadskrafterna för att kanalisera hållbara investeringar till länder och regioner med växande växthusgasutsläpp. Samtidigt var efterfrågan politiskt styrd. När handeln tog fart i början av 2000-talet var CDM fortfarande ett politiskt experiment och ingen visste helt hur mekanismen skulle fungera, säger Eva Lövbrand.

Uppgång och fall

Att skapas på politisk grund hade sina konsekvenser. När demokraterna i USA förlorade valet 2000 och Bush tog över dödförklarades nästan Kyotoavtalet. Men EU gjorde en kompromiss med USAs allierade, vilket skapade förutsättningar för att Kyotoprotokollet och CDM alls skulle träda i kraft.

– Privata sektorn mobiliserade också och marknaden kom igång tack vare ett tätt samarbete mellan FN och privata investerare och konsulter. En helt ny bransch tog form, med bland annat utsläppsmäklare, handlare och utvärderare av projekten, fortsätter Eva Lövbrand.

2007 var marknaden som störst. Efter att USA dragit sig ur trädde EU fram som den stora köparen. Under peaken så stod de för omkring 90 procent av efterfrågan. Men sen kom finanskrisen.

– En massa kapacitet och kunskap hade byggts upp. Men i samband med krisen så försvann en stor del av efterfrågan och marknaden imploderade nästan. Många insatta drog vidare och bytte fält, säger Eva Lövbrand.

När sedan Köpenhamnsmötet också misslyckas med att sätta ramarna för ett nytt klimatavtal så föll intresset ytterligare. Det blev ett överskott på krediter och priset på utsläppsenheterna föll till 5 kronor tonnet.

– Efter Köpenhamn har också kritiken mot projekten vuxit. Studier har bland annat visat på att de stora investeringsflödena främst gick till några få länder, så som Kina, Indien och Brasilien. Det ansågs orättvist. En del storskaliga projekt fick också kritik för att inte leva upp till hållbarhetskriterierna. Men den har också gett mycket medel till bra projekt inom till exempel förnybar energi, säger Eva Lövbrand och fortsätter:

– Den senaste tiden har handeln främst utvecklats på den frivilliga marknaden, dock inte alls i samma omfattning som när CDM var som störst.

”En helt ny bransch tog form, med bland annat utsläppsmäklare, handlare och utvärderare …”

Forskare har visat på flera frågetecken med Kyotoprotokollets samarbetsformer, och då bland annat klimatkompenseringen. Några av dem som studerat detta är Elina Andersson och Wim Carton vid Lunds universitet. De pekar dels på svårigheterna med att uppnå kravet med additionalitet, att de nya resurserna bidrar till investeringar som annars inte hade skett ändå. De talar även om osäkerheten kring att nå kravet på permanens, att investeringarna leder till permanent minskade utsläpp. Det senare gör det exempelvis svårt för skogsplanteringar att nå upp till kraven, då det är svårt att garantera att kolet som binds in stannar kvar även efter att exempelvis trädet dött. För att uppnå additionalitet krävs också en framtidsanalys där utsläppsminskningarna inte hade kommit till, vilket även det öppnar för osäkerhet. Det har exempelvis visat sig att projekt överdrivit den klimatnytta de uppnår, genom att måla upp en överdrivet dyster framtidsvision.

Solcellsparkerna, dammbyggena och de andra enskilda projekten är kanske inte närvarande fysiskt i förhandlingsrummen i Bonn, men det är frågorna som väckts till följd av kritiken av den nuvarande marknaden.

– Vi behöver självklart ett robust regelverk som säkerställer miljöintegriteten. Men alla regler du skapar innebär ju någon slags komplexitet för användarna. Vi behöver ju få till stora investeringar och därför gå en balansgång. Men ett projekt för internationellt samarbete ska inte fastna på onödiga teknikaliteter och hindras av sånt som inte betyder något för atmosfären, säger förhandlaren Annika Christell.

Målet är tydligt, tre former av internationellt samarbete för att få ner utsläppen ska skapas. Men till skillnad från i Kyotoprotokollet, där det var okej att endast kompensera utsläppen, så står det denna gång att samarbetsformerna ska leda till ytterligare utsläppsminskningar. Det finns också önskemål om att involvera den privata sektorn och privata investeringar i de nya samarbetsformerna.

– Det kommer ju inte räcka med statliga pengar för att nå Parisavtalets mål. Vi behöver även stora investeringar från privat sektor för att kunna möta utsläppsutmaningarna, och då behövs incitament för den privata sektorn, säger Annika Christell.

Litet svenskt intresse

Hur stor kan då en eventuellt ny marknadslösning inom FN bli? Även om det för EUs del inte finns något intresse av att använda utsläppskrediter för att nå de egna målen till 2030 har de pekats ut som mycket aktiva i förhandlingarna för att få till en ny marknad, vilket beklagas av miljöorganisationer på plats i Bonn.

Kanada, Mexiko, Japan, Nya Zealand, Sydkorea och Schweiz har alla även sagt att de också är intresserade av att vara köpare på marknaden. Det blir dock troligen fortsatt en köpares marknad, enligt den tyska miljömyndighetens enhet som analyserar klimatmarknader, DEHSt. Detta då den samlade efterfrågan ser ut att bli mindre än det utbud som erbjuds. Storleken ser även enligt deras analys ut att bli mindre än hos CDM-systemen. Men det finns också en möjlighet att köparna blir fler, bland annat då de FN-ledda förhandlingarna om hur flygsektorn ska dra ner sina utsläpp också efterfrågat en marknadslösning.

”Vi behöver ju få till stora investeringar och därför gå en balansgång.”

Det svenska intresset av att ta del av handel med utsläppsenheter för att uppnå de egna utsläppsmålen är lågt. Men det finns en öppning i det Klimatpolitiska ramverket. När utsläppen utanför utsläppshandeln ska dras ner med 63 procent till 2030 så kan åtta av dessa nås med så kallade ”kompletterande åtgärder”, vilket bland annat innefattar köp av utsläppsenheter i andra länder. För Sveriges del är det inte en prioritet att just få till en marknadslösning, utan det viktiga är att åtgärderna möjliggör en höjd ambition, har en hög miljöintegritet och gör det möjligt för alla länder att kunna delta i någon form av samarbete.

– Det är fortfarande mycket oklart vad vi landar i, eftersom vi är så tidigt i förhandlingarna. Det är först i december nästa år som vi ska ha grunderna till en regelbok klar, men jag tänker mig att mycket detaljer också återstår därefter, säger Annika Christell.