Länder som ofta drabbas av naturkatastrofer tycks inte vara mer benägna än andra att vidta åtgärder för att minimera risken för framtida katastrofer. Det visar en tvärvetenskaplig studie från forskare vid Uppsala universitet. Att det politiska efterspelet får för mycket fokus kan vara en bidragande orsak.
I klimatförändringarnas spår befaras naturkatastroferna att öka i frekvens och omfattning. Det blir en allt mer påträngande utmaning för världens länder att försöka förutse katastrofer och reducera skadeverkningarna. Vilka lärdomar har dragits hittills? Leder naturkatastrofer till förändringar av policies eller tenderar man att bevara befintliga lösningar? Om detta har forskningen inte varit riktigt överens och för att närmare undersöka saken har forskare vid Centrum för naturkatastroflära (CNDS) vid Uppsala universitet genomfört en tvärvetenskaplig studie utifrån ett stort datamaterial från FN:s organ för katastrofriskreducering. Materialet möjliggjorde studiet av 10 976 naturkatastrofer och 85 länder länders åtgärder för att minska risker under perioden 2007-2015.
– Det finns en stark förväntan i den allmänna debatten där det ofta antas att länders beslutsfattare drar nödvändiga lärdomar och vidtar förändringar för att minska risker och stärka beredskap för framtida kriser, säger Daniel Nohrstedt, professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet och studiens försteförfattare.
Kris eller möjlighet?
Det gäller både FN:s organ i frågan och uppfattningen bland allmänheten, men inom forskningen är förväntningarna mer motstridiga, förklarar Daniel Nohrstedt.
– Å ena sidan finns de som ser kriser som windows of opportunity, möjligheternas fönster, ett tillfälle för att vidta åtgärder som inte är möjliga under normala förhållanden. Detta har det forskats en hel del på, och ibland tas tillfället i akt, ibland inte.
Å andra sidan finns den konkurrerande uppfattningen grovt sett går ut på att trots att kriser inträffar kan vi inte förvänta oss särskilt mycket förändring, fortsätter Daniel Nohrstedt. Mycket beror på efterspelets karaktär.
– Erfarenheter och frågor om ansvar brukar debatteras, till exempel om varför man inte har lyckats skapa bättre strukturer tidigare. Precis som vi ser nu i samband med pandemin ställs individer till svars. De här processerna har stor betydelse för förutsättningarna att skapa fruktbara lärandeprocesser och det kan vara svårt att få till ett objektivt lärande i en sådan kontext.
Ifrågasatt drivkraft
I mindre utvecklade länder är de politiska institutionerna också ofta sårbara och det är vanligt att det saknas resurser för att förbättra strukturer och praktiker – man kan fastna i en ond cirkel med återkommande akut katastrofhantering. Samtidigt visar sturdien att utvecklingsgraden i samhället inte tycks ha betydelse för länders benägenhet att vidta riskreducerande åtgärder efter katastrofer i framtiden.
Daniel Nohrstedt och hans kollegor, som kommer från både samhällsvetenskapliga och geovetenskapliga discipliner, ville undersöka om det gick att finna ett övergripande mönster och på så sätt fylla den kunskapslucka som uppstått då tidigare forskning till största del består av fallstudier. Med hjälp av datan tog de fram variabler som gjorde det möjligt att jämföra länder som sinsemellan har väldigt olika förutsättningar. Det mönster man kunde urskilja visar att det inte tycks finnas något samband mellan antalet katastrofer och benägenheten att förändra sina policies.
– Det ifrågasätter antagandet om katastrofer som drivkraft. Det betyder dock inte att katastrofer inte leder till förändring, det finns det exempel på också, men det föranleder fortsatta studier om varför det är så.
Adekvat riskbedömning eller symbolpolitik?
Skilda faktorer kan ha olika stor betydelse i olika länder så det är svårt att få fram en generell teori, poängterar Daniel Nohrstedt. Den aktuella studien är bara första steget i ett projekt som har som mål att öka kunskapen om sambandet mellan katastrofer och förändring. Att benägenheten att riskreducera utifrån erfarenhet av katastrofer tycks vara låg behöver inte vara en så nedslående slutsats som det kanske verkar.
– Det låter kanske som att länder inte lär sig något, men det är viktigt att poängtera skillnaden mellan lärande och förändring. Man kan lära sig utan att vidta policyförändring och vice versa, förändringen i sig innebär inte per automatik att man bli bättre på att hantera nästa katastrof. Det finns exempel på när symbolpolitik tar över, när beslutsfattare vill visa att de gör något, bara för att hantera stormvågen av kritik.
Det har inte ingått i studien att undersöka vilka åtgärder som skulle vara mest effektiva, men de förändringsåtgärder som är vanligast förekommande har varit kopplade till att ta fram och sprida kunskap om katastrofrisker.
– Det är en positiv insikt. Kunskap, innovation och utbildning är så att säga en lågt hängande frukt, kostnaden är ganska låg och den typen av åtgärder är väldigt viktiga. Ibland stirrar man sig blind på stora förändringar i form av lagstiftning och sådant som kostar mycket i tid och pengar, men mindre kostsamma åtgärder kan vara minst lika effektiva.
Att föra samman forskare från olika kompetensområden, som i det här fallet statsvetare och geovetare, tror Daniel Nohrstedt är ett viktigt steg för att öka förståelsen för mekanismerna i krishantering och förebyggande arbete, som i det här fallet kräver insikt om både samhället och naturkrafterna.
